一、城管執(zhí)法的政治邏輯

(一)城管執(zhí)法中的利益政治

城管執(zhí)法屬于典型的“爭議型政策”( controversial policy )④的執(zhí)行。在多元社會(huì)利益格局和價(jià)值體系中，爭議型政策往往不能通過“交往理性”彌合分歧，難以找到廣泛共識(shí)。政治邏輯謀求一定的利益均衡，謀求在相互沖突的利益關(guān)系中規(guī)則與行為的具體落實(shí)，從而形成確定的權(quán)力支配關(guān)系。⑤如詹姆斯·布坎南(James M. Buchanan, Jr.)所言:“政治是一個(gè)解決利益沖突的過程。”⑥執(zhí)法中的政治邏輯表明執(zhí)法過程是一個(gè)解決利益沖突、進(jìn)行利益配置的過程。在米切爾·李普斯基(Michael Lipsky)看來，街頭官僚傳遞利益與制裁的方式構(gòu)成并限定人們的生活與機(jī)會(huì)，提供并調(diào)節(jié)人們賴以行動(dòng)的社會(huì)和政治背景。街頭官僚所做的決定，通常具有分配和再分配的屬性。①中國正在進(jìn)人“利益政治時(shí)代”②，政治博弈以利益為核心。如有學(xué)者所言:“就利益政治的角度而論，我們并非處身于一個(gè)‘去政治化’的時(shí)代，恰恰相反，我們每天都在政治之中，每一次微小的社會(huì)沖突都具有政治意義，因?yàn)槔�益及其分配方式正是我們這個(gè)時(shí)代的政治最重要的主題。”③這個(gè)判斷構(gòu)成認(rèn)識(shí)城管執(zhí)法問題的前提。

城管執(zhí)法遵循政治邏輯，城管執(zhí)法過程凝結(jié)著政治的具體展開，這有以下幾層含義: 其一，執(zhí)法是利益分配的過程。在城管執(zhí)法中，執(zhí)法者面對(duì)的是不同社會(huì)群體的利益訴求。從長遠(yuǎn)看，這些利益訴求都能在一定程度上滿足，但在具體階段及執(zhí)法中，這些利益訴求之間常存在矛盾。例如，在對(duì)攤販進(jìn)行管理時(shí)，有街頭擺攤行為人的利益訴求，有合法店面經(jīng)營者的利益訴求，還有一般市民的利益訴求。城市管理中的許多規(guī)定可能受一般市民的擁護(hù)，但對(duì)街頭擺攤行為人會(huì)有利益限定。有些限定街頭擺攤行為人的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了市民出行暢通、市容的整潔，卻給日常生活的其他方面帶來不便。有的市民要擴(kuò)建房屋，一方面政府部門嚴(yán)格限定擴(kuò)建，另一方面，政府一時(shí)又無法解決住房問題;由于城市建設(shè)規(guī)劃變動(dòng)，政府會(huì)發(fā)布“一刀切”的“停建令”來治理違建。在治理違建(特別是謀利型違建④)執(zhí)法中，存在較大利益博弈空間，如何協(xié)調(diào)利益成為執(zhí)法的關(guān)鍵。從落實(shí)法律和政策的角度看，執(zhí)法過程是實(shí)現(xiàn)法律和政策所賦予的利益實(shí)現(xiàn)的過程;從執(zhí)法相關(guān)方參與的角度看，執(zhí)法過程又是各方利益最大化過程。

其二，執(zhí)法過程的利益確定具有權(quán)威性。首先，這些資源和利益分配由國家權(quán)力主導(dǎo)。在執(zhí)法中，地方政府、執(zhí)法部門及執(zhí)法者，運(yùn)用掌握的公權(quán)力明確各方利益，公共權(quán)力的行使具有權(quán)威性，相關(guān)人只能服從。其次，執(zhí)法中存在超越各種具體利益要求的法律的執(zhí)行。雖然在具體執(zhí)法中，法律規(guī)定不一定能完全實(shí)施，但法律是執(zhí)法者得以行使公權(quán)力的主要依據(jù)，也是執(zhí)法中利益各方應(yīng)當(dāng)遵循的基本依據(jù)。在城管執(zhí)法中，城管以公權(quán)力執(zhí)行者的角色出現(xiàn)，執(zhí)法對(duì)象對(duì)執(zhí)法者的管理有服從義務(wù)。盡管具體執(zhí)法往往需對(duì)法律靈活把握，但基本標(biāo)準(zhǔn)還是由法律確定。這種權(quán)威性意味著一定程度上的普遍性。城管執(zhí)法中的利益配置并非只是個(gè)案式，而是帶有一定普遍性，會(huì)影響到非常多的社會(huì)成員的利益。

其三，執(zhí)法是相關(guān)各方利益主體及執(zhí)法者開展博弈的過程。在攤販行為人看來，在街頭擺攤是其謀生方式，在城管執(zhí)法看來這正是需規(guī)制的違規(guī)行為，在有的市民看來這方便生活，但也有人認(rèn)為這妨礙自己生活和工作。在整治違建的執(zhí)法中，違建者知道違建行為不合法，但這并不能夠足以促其停止違建行為的繼續(xù)與存在。面對(duì)執(zhí)法者，違建者可能訴諸生活所需，也可能通過或明或暗的方式爭取到補(bǔ)償�？梢�，在執(zhí)法中存在兩套邏輯:一些執(zhí)法者試圖用形式法治邏輯理解和化解執(zhí)法中遇到的問題，講的是法律;執(zhí)法對(duì)象訴諸的不是形式法治，講的主要不是法律。執(zhí)法者在一定的執(zhí)法時(shí)空中執(zhí)法，⑤出于自我保護(hù)及諸多體制要求的考慮，常常難以把法律堅(jiān)持到底，與執(zhí)法對(duì)象會(huì)形成某種“默契”或“合作”關(guān)系，執(zhí)法對(duì)象往往能為自身利益爭取到一定的存續(xù)時(shí)空。

其四，對(duì)于城管執(zhí)法來說，執(zhí)法中的政治邏輯尤為重要。單從上述三點(diǎn)看，執(zhí)法中的政治邏輯帶有普遍性，在許多執(zhí)法中都存在，甚至包括警察針對(duì)犯罪分子的執(zhí)法。但是，城管執(zhí)法中的執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象、執(zhí)法對(duì)象與其他相關(guān)者間的關(guān)系模式，與警察執(zhí)法中的關(guān)系模式有很大差別。城管執(zhí)法中的執(zhí)法對(duì)象的行為通常對(duì)一部分人有利，卻對(duì)另一部分人不利，受到一部分人歡迎的同時(shí)，可能同時(shí)受另一部分人的抵觸。執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象之間，其他居民與執(zhí)法對(duì)象之間，關(guān)系緊張和對(duì)立程度遠(yuǎn)未達(dá)到警察、被害人與犯罪分子之間的對(duì)立緊張程度。對(duì)于城管執(zhí)法，不少人都認(rèn)為，“這是人民內(nèi)部矛盾，用不著嚴(yán)格執(zhí)法”。目前我國正處于高度城市化的發(fā)展階段，城市中同時(shí)存在著不同利益訴求的多個(gè)群體，城管和街頭攤販等執(zhí)法對(duì)象間的矛盾也是不同群體利益沖突的表現(xiàn)。在具體執(zhí)法中要兼顧各群體的利益，如果過于偏重某個(gè)群體的利益，可能會(huì)引起其他群體不滿，甚至引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。

(二)利益均衡機(jī)制的形成

執(zhí)法過程的政治邏輯的存在，表明執(zhí)法并不僅僅是純粹執(zhí)行法律的過程，其核心運(yùn)作同時(shí)表征著一定的政治邏輯。①執(zhí)法環(huán)節(jié)通過吸納政治邏輯，在執(zhí)法中實(shí)現(xiàn)一定的利益均衡。盡管這樣的均衡很難讓任何群體都滿意，但兼顧了各群體的利益，正面效果遠(yuǎn)大于負(fù)面效果，有助于緩解執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象之間的緊張關(guān)系，有助于樹立良好的執(zhí)法、執(zhí)政形象。

城管執(zhí)法的利益均衡通過政治、行政、執(zhí)法三個(gè)層面的綜合作用來形成，政治邏輯貫穿始終: 第一，在宏觀政治層面上，政治的利益時(shí)代的到來是重要的社會(huì)背景，社會(huì)主義黨群關(guān)系模式是其賴以存在的根本。

近三十多年，我國社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展取得顯著進(jìn)步，但社會(huì)階層和群體逐漸分化，利益日益多極化、價(jià)值觀念日益多元。②在這個(gè)階段，利益沖突不可避免，由此引發(fā)的博弈也屬常態(tài)。這表明當(dāng)前社會(huì)中的許多利益分配格局還未定型和固化，存在改變和調(diào)適的可能。這種情況在近十年來尤為突出，城管執(zhí)法正是在這樣的背景下成為焦點(diǎn)的。城管執(zhí)法難題與當(dāng)前諸多社會(huì)矛盾緊密相連，這些矛盾與我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期發(fā)展失衡、公共政策失當(dāng)、特別是利益分配不均等問題有重要聯(lián)系，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)矛盾、貧富矛盾、干群矛盾、民族矛盾等，③對(duì)社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定產(chǎn)生重要影響，由此產(chǎn)生的糾紛往往很難用常規(guī)法律手段解決。④

社會(huì)主義黨群關(guān)系現(xiàn)實(shí)模式與法律賦予的國家與公民關(guān)系的理論模式存在一定差異，現(xiàn)實(shí)關(guān)系模式需要遵循特定的政治倫理準(zhǔn)則，要求“為人民服務(wù)”。⑤執(zhí)政黨面對(duì)的不單是公民，更是構(gòu)成其執(zhí)政基礎(chǔ)的“群眾”。無論是城管部門的管理者，還是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)及民眾，對(duì)執(zhí)法者的要求都不單純基于法律層面的考慮，而是有政治考量，例如“要關(guān)心人民群眾的利益”、“群眾事情無小事”。城管不僅要執(zhí)行法律，還要以‘，關(guān)心群眾生活”、“幫助群眾解決困難”為尺度，在執(zhí)法中要耐心細(xì)致地工作，才能收到最好的效果。

第二，在行政層面上，以發(fā)展和穩(wěn)定為基本點(diǎn)的壓力型體制是其進(jìn)行執(zhí)法的準(zhǔn)則。

壓力型體制下的行政壓力來源是多元的，可以是圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一系列任務(wù)指標(biāo)所形成的行政壓力，也可以是基于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定形成的行政壓力。在利益多元、矛盾突出的社會(huì)情勢中，有不同利益訴求的各群體，都可以找到特定的理由支撐自己的利益訴求，對(duì)政府工作和一線執(zhí)法施加壓力。有的群體會(huì)更加注重城市環(huán)境衛(wèi)生和城市整體品質(zhì)，傾向于支持地方政府及城管嚴(yán)格執(zhí)法，為城市發(fā)展提供良好輿情環(huán)境，在行政層面上形成了有利于發(fā)展目標(biāo)的行政壓力;有的群體，特別是社會(huì)底層群體更注重基本生活所需，對(duì)政府推行的“城市美化”持抵制態(tài)度，如果簡單嚴(yán)格執(zhí)法，會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響，這就給維穩(wěn)工作帶來了一定的壓力。在當(dāng)前社會(huì)情勢下，維穩(wěn)成為日益重要的責(zé)任。行政職能部門行為選擇的動(dòng)因可能不在于政績競爭，而更注重“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避”。①地方政府在城市管理中的心態(tài)非常矛盾，既要推動(dòng)城市整體形象提升、促進(jìn)發(fā)展，也要保持社會(huì)穩(wěn)定、防止出現(xiàn)重大不穩(wěn)定因素。多種壓力來源和矛盾心態(tài)，對(duì)一線執(zhí)法產(chǎn)生影響，城管部門和執(zhí)法者根據(jù)地方政府不同時(shí)期的考評(píng)重點(diǎn)做出相應(yīng)對(duì)策。

第三，在執(zhí)法層面上，執(zhí)法中各方的具體互動(dòng)過程構(gòu)成利益均衡得以實(shí)現(xiàn)的微觀因素。 執(zhí)法作為法治體系和行政系統(tǒng)的末端，并不單純是立法所確立的規(guī)則的自然延伸，執(zhí)法者常常不是理想化體系的末端運(yùn)作者。②一線執(zhí)法的實(shí)際工作環(huán)境，“很難切合獨(dú)立并且非人格化決策的理想化官僚政治模型”。③執(zhí)法者的行為選擇并不只是出于法律規(guī)則要求，還會(huì)有更多方面的考量。除受由上而下的宏觀政治層面和行政層面的因素影響外，執(zhí)法對(duì)象與執(zhí)法者之間、相關(guān)利益主體之間會(huì)在具體執(zhí)法中展開博弈，影響執(zhí)法中利益均衡的形成。④首先，城管執(zhí)法具有非常明顯的直面的特點(diǎn)。執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象的配合存在許多復(fù)雜微妙之處，對(duì)執(zhí)法者的人生閱歷、處事方式、溝通技巧等方面有比較高要求。如果形成較穩(wěn)定的配合關(guān)系，執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象的沖突會(huì)比較少，相關(guān)主體的關(guān)系會(huì)比較緩和，執(zhí)法過程不失理性，否則，城管與執(zhí)法對(duì)象都可能因言行失當(dāng)使情緒對(duì)立，最終引發(fā)沖突。其次，在具體執(zhí)法中，城管、執(zhí)法對(duì)象及相關(guān)主體，都會(huì)從政治層面和行政層面的因素中尋找有利于自身的理路進(jìn)行博弈。城管會(huì)基于行政考評(píng)和自我保護(hù)的考慮，選擇執(zhí)法行為;執(zhí)法對(duì)象及相關(guān)主體會(huì)訴諸自己的利益正當(dāng)性、黨群關(guān)系理念、行政考評(píng)壓力來盡量維護(hù)自己的利益。

二、城管執(zhí)法政治邏輯的消解

目前對(duì)城管執(zhí)法的認(rèn)識(shí)存在泛政治化與去政治化兩種不利于理解城管執(zhí)法，甚至可能誤導(dǎo)城管執(zhí)法改革兩種傾向。

(一)泛政治化與政治邏輯的消解

首先，媒體表現(xiàn)出泛政治化傾向。這種過度政治化，夸大了城管執(zhí)法中問題的嚴(yán)重程度，以對(duì)“體制”批判代替對(duì)執(zhí)法問題的具體分析。⑤執(zhí)法中只要出現(xiàn)沖突和暴力，媒體在不清楚事情原因的情況下，為追求新聞效果，往往先人為主地?cái)喽ㄊ浅枪軋?zhí)法侵犯執(zhí)法對(duì)象，很少去了解執(zhí)法對(duì)象在執(zhí)法中是否有不當(dāng)。在這樣的輿論中，城管執(zhí)法被污名化，政府形象也被污名化。在媒體這種負(fù)面輿論中，對(duì)城管執(zhí)法很難進(jìn)行冷靜客觀的認(rèn)識(shí)，遮蔽了執(zhí)法涉及的不同社會(huì)群體的利益的復(fù)雜性。媒體常常一邊倒地站在執(zhí)法對(duì)象的角度，卻忽視了城管執(zhí)法所維護(hù)的其他相關(guān)群體的利益的保障。

其次，泛政治化傾向?yàn)槌枪軋?zhí)法對(duì)象所采用。執(zhí)法對(duì)象將泛政治化當(dāng)作為自己爭取更多利益的手段和策略，通過在執(zhí)法中把事情“鬧大”①，利用政府在“維穩(wěn)”壓力下“怕出事”的心理及“兜底”的行為邏輯②來引起關(guān)注。城市管理中執(zhí)法工作的開展，導(dǎo)致的執(zhí)法對(duì)象在街頭“鬧事”，容易產(chǎn)生群體聚集效應(yīng)，引起公眾和政府重視。“鬧事者”主要訴諸傳統(tǒng)的民本政治③和社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)，這便于與主流政治意識(shí)形態(tài)銜接，更易得到政府回應(yīng)，且能防止逾越政治底線。輿論很容易將這種行為解讀為“抗?fàn)幮哉�治’，④，將政府置于道德和政治的被�?dòng)位置。從利益正當(dāng)性角度看，城管執(zhí)法中有關(guān)各方的利益通常都有一定的正當(dāng)性，如果各方都訴諸泛政治化來表達(dá)，就加大了執(zhí)法的難度，會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致“去政治化”。

(二)去政治化與政治邏輯的消解

首先，去政治化表現(xiàn)為用形式法治思維解釋和應(yīng)對(duì)城管執(zhí)法中的問題。這體現(xiàn)為兩種思路:第一種要求完善法律法規(guī)、規(guī)范執(zhí)法程序、約束執(zhí)法者權(quán)力。第二種要求加強(qiáng)立法，賦予執(zhí)法者更有力的執(zhí)法權(quán)。這兩種思路都將當(dāng)前城管執(zhí)法困境當(dāng)作純粹的形式法治問題，“將行政權(quán)力的行使目的和正當(dāng)根據(jù)訴諸對(duì)中立性、一般性和形式性的法律規(guī)則與程序規(guī)定的嚴(yán)格執(zhí)行”⑤，城管執(zhí)法中的政治邏輯沒有呈現(xiàn)。但是，“將一種本質(zhì)上屬政治性的事與政治隔離開來的嘗試并不必然導(dǎo)致一些與政治無關(guān)的行為。相反，它們有可能直接導(dǎo)致政治失敗”。⑥

前一種思路加強(qiáng)了對(duì)執(zhí)法者的約束，但并非就能帶來比較好的執(zhí)法效果和社會(huì)管理效果，越強(qiáng)調(diào)對(duì)基層控制，反而越可能迫使基層執(zhí)法者更加僵化和形式化地依法行政，犧牲某些服務(wù)對(duì)象的需求。⑦這種思路還要求加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化，減少臨時(shí)工。但這忽視了臨時(shí)工對(duì)于城市管理的意義。⑧臨時(shí)工彌補(bǔ)了正式執(zhí)法人員的“消極行政”之不足，發(fā)揮著“積極行政”的作用，在一定程度上是“簡約治理”傳統(tǒng)在當(dāng)下的延續(xù)，⑨能更為靈活補(bǔ)充解決諸多城市管理的問題。如果過于強(qiáng)調(diào)對(duì)執(zhí)法者權(quán)力的約束，城管在執(zhí)法中會(huì)更加束手束腳，出于自我保護(hù)的考慮而消極怠工。城管執(zhí)法中出現(xiàn)的許多暴力沖突事件，常常是先由執(zhí)法對(duì)象的“暴力抗法”而產(chǎn)生和激化，片面強(qiáng)調(diào)約束城管權(quán)力，可能助長“暴力抗法”。從目前行政法體系的基本架構(gòu)看，實(shí)現(xiàn)第二種思路的可能性不大，不可能再擴(kuò)大城管的執(zhí)法權(quán)力，特別是不可能賦予其行政強(qiáng)制權(quán)力。而且，如果再擴(kuò)大執(zhí)法權(quán)力，還可能在執(zhí)法中引起更為嚴(yán)重的沖突和暴力。

其次，去政治化還體現(xiàn)在城管執(zhí)法中形成的利益博弈過程弱化與消失，形成了片面追逐少數(shù)人群體利益的格局。在城管執(zhí)法中，相關(guān)主體并不是被動(dòng)等待城管規(guī)制來實(shí)現(xiàn)其利益，而是會(huì)積極爭取利益、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。在這個(gè)過程中，不僅城管與相關(guān)主體在互動(dòng)，而且相關(guān)主體之間也在互動(dòng)，最終的利益格局是在多重互動(dòng)中形成。就目前城管執(zhí)法狀況看，最終形成的利益格局一般是兼顧各方利益，而非哪一方獨(dú)占。在這個(gè)意義上，這里所言的“去政治化”是指這樣的現(xiàn)象:城管執(zhí)法中相關(guān)主體間基于對(duì)自身利益的爭取而形成的互動(dòng)過程及互動(dòng)過程得以展開的條件被破壞，相互的利益關(guān)系被置于一種去政治的、決斷的格局中，相關(guān)主體間能動(dòng)的利益博弈關(guān)系消失。這種“去政治化”，實(shí)際上并沒有消解執(zhí)法中的政治邏輯，而是以一種非政治性的方式形成和維護(hù)某種利益支配格局。①

(三)消解政治與破壞利益均衡

城管執(zhí)法中的真正問題并不是暴力執(zhí)法，也并非是否要完善法律規(guī)定，而是執(zhí)法中的政治邏輯沒有被充分認(rèn)識(shí)和執(zhí)法中的政治屬性被消解的問題。一線執(zhí)法中出現(xiàn)的暴力沖突，是城管執(zhí)法面臨的問題的表象。在城管執(zhí)法中，利益均衡機(jī)制遭到破壞的情況并不少，導(dǎo)致城市管理很難兼顧相關(guān)各方利益，部分群體占據(jù)更多利益，但另外群體則失去較多利益。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是多方面的，就目前城管執(zhí)法中遇到的實(shí)際難題而言，有兩方面因素尤其需注意:

其一，不符合實(shí)際的城市發(fā)展規(guī)劃是造成城管執(zhí)法困境的重要原因。在壓力型體制下，地方政府以追求跨越經(jīng)濟(jì)增長作為主要施政目標(biāo)。各地開展“衛(wèi)生城市”、“文明城市”等創(chuàng)建活動(dòng)，這些活動(dòng)的開展盡管對(duì)提升城市整體品質(zhì)有幫助，但不排除有的主政官員為了自身政績，不顧實(shí)際地做出像“堅(jiān)決取締無證經(jīng)營街頭攤販”這樣的決定。不顧地方實(shí)際的趕超式的“城市美化運(yùn)動(dòng)”，擴(kuò)展了某些群體的利益和生活空間，卻壓縮了另一些群體的利益和生存空間。②利益空間被壓縮的群體，會(huì)抵制城管執(zhí)法的進(jìn)行。壓力型體制缺乏有效的信息反饋機(jī)制和上下級(jí)間的協(xié)商機(jī)制，“由于自下而上表達(dá)功能的弱化和缺失，使這種趕超型現(xiàn)代化以犧牲政府與社會(huì)的良性關(guān)系為代價(jià)，并把縣域政府置于底層社會(huì)抗?fàn)幍牡谝痪�”。③作為“剩余部門”的城管部門處于許多政策推行的第一線，不切實(shí)際的政策可能帶來的社會(huì)沖突往往首先由城管承擔(dān)。

其二，媒體對(duì)城管執(zhí)法極為片面的認(rèn)識(shí)是當(dāng)前城管執(zhí)法困境形成的重要影響因素。媒體在城管執(zhí)法問題上的片面解讀，成為執(zhí)法部門及執(zhí)法者需面對(duì)的強(qiáng)大的外在壓力。這種壓力通過政府“維穩(wěn)”考評(píng)作用到執(zhí)法部門及執(zhí)法者。無論是對(duì)攤販的管理，還是針對(duì)違建執(zhí)法，在執(zhí)法中出于“不出事”、“社會(huì)和諧”的考慮，執(zhí)法者在面對(duì)“釘子戶”時(shí)往往難以堅(jiān)持原則，法律得不到執(zhí)行，相對(duì)均衡利益格局被打破。輿論常常一邊兒倒地偏向作為“釘子戶”的執(zhí)法對(duì)象，甚至把“釘子戶”塑造成“維權(quán)”英雄、“抗?fàn)帯庇⑿�。這可能助長出現(xiàn)更多“釘子戶”，破壞目前城管執(zhí)法中形成的相對(duì)均衡的利益格局。一旦城市管理中的這種相對(duì)均衡的利益格局被打破，城管執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象之間、攤販等執(zhí)法對(duì)象相互之間、執(zhí)法對(duì)象與其他社會(huì)群體之間、不同社會(huì)群體之間的矛盾更會(huì)突出。

三、結(jié)語

“執(zhí)法吸納政治”這一機(jī)制的存在，是城管執(zhí)法困境的原因，但在很大程度上也緩解了城市管理中的社會(huì)矛盾。加強(qiáng)法治建設(shè)、完善城管執(zhí)法，已成為社會(huì)共識(shí)，在討論具體操作時(shí)，更需深人把握城管執(zhí)法的實(shí)踐邏輯�！皥�(zhí)法吸納政治”這一解釋框架表明執(zhí)法與政治難以分離，建立在法治與政治分離基礎(chǔ)上的現(xiàn)代形式主義法治觀難以解釋和回應(yīng)當(dāng)前普遍存在的城管執(zhí)法困境。在現(xiàn)代形式主義法治觀中，各種利益集團(tuán)充分參與立法博弈中形成一定的政治共識(shí)，在此基礎(chǔ)上形成立法，倡導(dǎo)法律規(guī)范至上，重視對(duì)法律的執(zhí)行。但是，全能主義政黨和政府的合法性并不來自形式化的立法程序及對(duì)立法的忠實(shí)執(zhí)行。在政法傳統(tǒng)中，“法律不是通過”“獨(dú)立的、理性的、專業(yè)化的、保障不受偏見的技術(shù)來捍衛(wèi)民主政治的最后成果，而是將民主政治中的利益爭奪直接帶到法律實(shí)踐中”，“法律必須服從政治的要求，政治也要借助法律的技術(shù)”。③

當(dāng)前中國利益格局日益多元，不同群體的利益訴求日益多樣，不同群體的利益訴求甚至?xí)�有沖突，由于法律在國家和社會(huì)生活中的重要地位，不同訴求主體間的博弈往往體現(xiàn)在法律過程中。與立法、司法、法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)相比，普通民眾對(duì)執(zhí)法環(huán)節(jié)的介入相對(duì)較多。如何平衡不同群體的利益，成為執(zhí)法中必須面對(duì)和認(rèn)真對(duì)待的問題。