一、引言

2003 年農(nóng)村信用社管理體制改革，受多種因素影響，建立了省聯(lián)社體制，開始對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理，但不僅缺乏產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，違背法人治理基本規(guī)則，而且不利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)�；�于此，2012 年召開的全國金融工作會議提出“省聯(lián)社要淡出行政管理，強(qiáng)化服務(wù)職能”，特別是中發(fā)[2016]1 號提出“開展農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革試點(diǎn)，逐步淡出行政管理，強(qiáng)化服務(wù)職能”。本文通過分析省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理的緣由及其危害，并結(jié)合我國農(nóng)村金融改革進(jìn)程，認(rèn)為目前省聯(lián)社淡出行政管理的條件已經(jīng)基本成熟; 在研究省聯(lián)社淡出行政管理的金融控股公司模式弊端的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)按照地方金融管理體制改革要求，加快將省聯(lián)社改制為金融服務(wù)公司，優(yōu)先在已經(jīng)完成農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行省份進(jìn)行省聯(lián)社改革試點(diǎn)，以強(qiáng)化省聯(lián)社服務(wù)職能，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)。

二、省聯(lián)社實(shí)施行政管理的緣由及其危害

( 一) 省聯(lián)社實(shí)施行政管理的動因

1. 省級政府權(quán)責(zé)不對稱是實(shí)施行政管理的邏輯起點(diǎn)。2003 年開始的農(nóng)村信用社管理體制改革，主要內(nèi)容之一是將農(nóng)村信用社的管理交由省級政府負(fù)責(zé)，并全面承擔(dān)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，中國銀監(jiān)會履行農(nóng)村信用社金融監(jiān)管職能。這種權(quán)力配置導(dǎo)致了省級政府管理農(nóng)村信用社過程中的權(quán)責(zé)不對稱，因?yàn)槭〖壵�府在全面承�?dān)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的同時(shí)，卻缺乏動態(tài)了解農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)信息的手段，而這正是金融監(jiān)管主體的職責(zé)所在，由此導(dǎo)致省級政府有責(zé)( 承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任) 無權(quán)( 動態(tài)了解金融風(fēng)險(xiǎn)信息的金融監(jiān)管權(quán)) ，形成權(quán)責(zé)不對稱( 黃革，2008) 。

2. 省級政府對省聯(lián)社實(shí)施行政管理。省級政府獲得農(nóng)村信用社管理權(quán)后，通過搭建省聯(lián)社作為履行管理職能的平臺。省聯(lián)社是轄內(nèi)農(nóng)村信用社入股組建、為其提供公共金融服務(wù)的地方性金融機(jī)構(gòu)。上述權(quán)責(zé)不對稱就成為省級政府對省聯(lián)社實(shí)施行政管理的重要?jiǎng)右�。行政管理的具體表現(xiàn)為: 省級政府實(shí)質(zhì)上行政任命省聯(lián)社的主要高級管理人員，如理事長、主任、副主任等，從而使其社員大會、理事會成為完成主要高級管理人員選聘的法律工具。因?yàn)槭〖壵�府雖然不是省聯(lián)社的股東卻擁有省聯(lián)社主要高級管理人員的提名權(quán)，而且要求等額選聘。省級政府對省聯(lián)社實(shí)施行政管理的主要?jiǎng)右?span lang="EN-US">( 穆爭社，2011) : 一是實(shí)現(xiàn)管理農(nóng)村信用社過程中的權(quán)責(zé)對稱，以降低承擔(dān)的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。省級政府通過行政管理省聯(lián)社，變相授權(quán)或默許省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理，借助省聯(lián)社履職促進(jìn)農(nóng)村信用社合規(guī)經(jīng)營，并動態(tài)了解農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)，從而獲得與所承擔(dān)責(zé)任( 金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任) 相對應(yīng)的權(quán)力( 動態(tài)了解金融風(fēng)險(xiǎn)信息的金融監(jiān)管權(quán)) ，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對稱。通過對省聯(lián)社實(shí)施行政管理，使省聯(lián)社完全按照自己的意志行使行政管理權(quán)，確保權(quán)責(zé)對稱程度處于較高水平。二是調(diào)動當(dāng)?shù)亟鹑谫Y源按照自己的意圖進(jìn)行配置，實(shí)現(xiàn)GDP 競爭的優(yōu)勝一直是省級政府夢寐以求的事情，但長期苦于對金融機(jī)構(gòu)沒有管理權(quán)，只能采取曲線救國等方式。省聯(lián)社是省級政府管理農(nóng)村信用社的平臺，確保省聯(lián)社完全按照自己的意愿配置農(nóng)村信用社金融資源，就成為省級政府對省聯(lián)社的重要要求，而對省聯(lián)社實(shí)施行政管理是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的重要手段。

3. 省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理。一是省級政府變相授權(quán)或默認(rèn)省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理是省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理的邏輯起點(diǎn)，具體動因文前已經(jīng)分析。二是省級政府為了督促省聯(lián)社認(rèn)真履行對農(nóng)村信用社的行政管理職能，降低自己承擔(dān)的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，會對省聯(lián)社提出農(nóng)村信用社資產(chǎn)規(guī)模、資產(chǎn)質(zhì)量、盈利水平等考核要求。面對考核壓力，省聯(lián)社自然要加強(qiáng)對農(nóng)村信用社的行政管理，以督促其更好完成省級政府的考核任務(wù)，維護(hù)自己利益。三是省聯(lián)社與當(dāng)?shù)劂y監(jiān)部門金融監(jiān)管信息溝通不暢，即使溝通順暢，獲得的金融監(jiān)管信息也可能因?yàn)檎鎸?shí)性差而難以滿足需求。按照有關(guān)規(guī)定，省聯(lián)社是農(nóng)村信用社出資成立的金融機(jī)構(gòu)，履行對農(nóng)村信用社的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)等職能，是當(dāng)?shù)劂y監(jiān)部門的監(jiān)管對象，這種不平等關(guān)系導(dǎo)致省聯(lián)社難以及時(shí)快速、順暢地從當(dāng)?shù)劂y監(jiān)部門獲得農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)信息，滿足履行省級政府賦予的降低農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的需要。更需注意的是，當(dāng)?shù)劂y監(jiān)部門擁有對農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管權(quán)，卻不需要承擔(dān)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，處于有權(quán)無責(zé)的權(quán)責(zé)不對稱狀態(tài)，缺乏監(jiān)管壓力和動力，獲得的金融風(fēng)險(xiǎn)信息質(zhì)量不高，即使省聯(lián)社與當(dāng)?shù)劂y監(jiān)部門溝通順暢，省聯(lián)社獲得的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)信息也可能因?yàn)檎鎸?shí)性差而難以滿足需要。綜合上述因素，在當(dāng)?shù)劂y監(jiān)部門對農(nóng)村信用社實(shí)施金融監(jiān)管的同時(shí)，省聯(lián)社也會對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理，雖然省聯(lián)社的行政管理名不正、言不順，但省聯(lián)社依然會努力為之，而且動力更強(qiáng)、程度更深、范圍更廣。

正是基于上述原因，省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理。具體表現(xiàn)為: 一是省聯(lián)社實(shí)際上行政任命農(nóng)村信用社主要高級管理人員。因?yàn)槭÷?lián)社擁有農(nóng)村信用社主要高級管理人員提名權(quán)，并由農(nóng)村信用社社員代表大會、理事會、監(jiān)事會按照等額選舉方式完成法律意義上的選聘程序。二是省聯(lián)社以名義上備案制而實(shí)質(zhì)上審批制的方式直接干預(yù)農(nóng)村信用社人、財(cái)、物等配置，干預(yù)其具體經(jīng)營活動。

4. 實(shí)施行政管理具有一定的客觀基礎(chǔ)。2003 年改革初期，農(nóng)村信用社經(jīng)營管理水平低下，經(jīng)營粗放，內(nèi)部人控制嚴(yán)重，自我管理能力嚴(yán)重不足，資產(chǎn)質(zhì)量惡化，歷史包袱沉重( 藍(lán)虹和穆爭社，2012) 。省級政府如果不采取特殊管理方式，將要承擔(dān)巨大的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，而且也不利于農(nóng)村信用社穩(wěn)健經(jīng)營，可能爆發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，省級政府不得不通過省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理，力挽狂瀾，維護(hù)金融穩(wěn)定。

( 二) 省聯(lián)社實(shí)施行政管理的危害

1. 構(gòu)建了缺乏產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的權(quán)責(zé)對稱機(jī)制。一是省級政府對省聯(lián)社實(shí)施行政管理缺乏產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。文前分析說明，省聯(lián)社是農(nóng)村信用社入股組建、為農(nóng)村信用社提供公共金融服務(wù)的地方性金融機(jī)構(gòu)，省級政府并不是省聯(lián)社的股東，作為一級政府只能對省聯(lián)社實(shí)施依法管理，但事實(shí)上省級政府卻像股東一樣決定省聯(lián)社主要高級管理人員，進(jìn)而決定省聯(lián)社經(jīng)營行為，即對省聯(lián)社實(shí)施行政管理，將省聯(lián)社作為實(shí)現(xiàn)其利益目標(biāo)的工具，這是缺乏產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的，違背了法人治理基本規(guī)則。二是省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理缺乏產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，而且形成了“仆人管主人”的倒型法人治理。因?yàn)�，如文前分析，農(nóng)村信用社是省聯(lián)社的股東，按照法人治理原理，應(yīng)是作為“主人”的農(nóng)村信用社憑借股權(quán)選聘、決定作為“仆人”的省聯(lián)社主要高級管理人員，但事實(shí)上卻是作為“仆人”的省聯(lián)社決定作為“主人”的農(nóng)村信用社主要高級管理人員，形成了“仆人管主人”的倒型法人治理格局( 穆爭社，2009) 。

2. 農(nóng)村信用社縣域法人獨(dú)立性實(shí)際上喪失。從法人治理規(guī)則看，農(nóng)村信用社是由轄內(nèi)農(nóng)民、工商戶和其他經(jīng)濟(jì)組織入股組建的社區(qū)性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，建立完整的法人治理組織架構(gòu)并實(shí)施運(yùn)行，是真正意義上的獨(dú)立法人。但事實(shí)上，正如文前分析，作為“仆人”的省聯(lián)社行政任命作為“主人”的農(nóng)村信用社主要高級管理人員，并干預(yù)其具體經(jīng)營活動，從而使農(nóng)村信用社縣域法人獨(dú)立性完全喪失，實(shí)際上成為省聯(lián)社的分支機(jī)構(gòu)( 藍(lán)虹和穆爭社，2011) 。

3. 危害農(nóng)村信用社改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村信用社改革目標(biāo)是增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)功能。農(nóng)村金融需求的主體是農(nóng)民、工商戶、涉農(nóng)小微企業(yè)等，資金需求額度小、時(shí)間緊迫性高、抵押品嚴(yán)重缺失。農(nóng)村金融需求的特點(diǎn)決定了農(nóng)村信用社要下沉經(jīng)營服務(wù)重心，貼近農(nóng)民、扎根農(nóng)村，而且自主經(jīng)營性要強(qiáng)、決策鏈條要短、決策速度要快。但省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理后，農(nóng)村信用社實(shí)際上成為省聯(lián)社的分支機(jī)構(gòu)，一方面容易導(dǎo)致經(jīng)營服務(wù)重心上移，因?yàn)槭÷?lián)社調(diào)動農(nóng)村信用社資金、集聚資金的能力更強(qiáng)，更傾向于以銀團(tuán)貸款等方式將經(jīng)營服務(wù)重心上移至大型企業(yè)等; 另一方面，農(nóng)村信用社縣域法人獨(dú)立性喪失，經(jīng)營管理自主權(quán)上收，不僅延長了決策鏈條，不能靈活有效地快速滿足農(nóng)村金融需求，而且也使農(nóng)村信用社喪失了貼近農(nóng)民、扎根農(nóng)村開展金融產(chǎn)品創(chuàng)新的積極性和能力，難以充分利用農(nóng)村信用社營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)多、分布廣所形成的地緣、人緣、血緣優(yōu)勢，創(chuàng)新發(fā)展適合廣大農(nóng)民和小微企業(yè)信用狀況的農(nóng)村金融產(chǎn)品，以有效克服抵押品嚴(yán)重缺失，更好地滿足農(nóng)村金融服務(wù)需求。

三、省聯(lián)社淡出行政管理改革的條件基本成熟

2012 年召開的全國金融工作會議提出“省聯(lián)社要淡出行政管理，強(qiáng)化服務(wù)職能”。這是立足于更好實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)功能改革目標(biāo)的科學(xué)判斷。從目前我國農(nóng)村金融改革發(fā)展情況看，筆者認(rèn)為，省聯(lián)社淡出行政管理，強(qiáng)化服務(wù)職能的條件已經(jīng)基本成熟，可適時(shí)啟動省聯(lián)社淡出行政管理改革。省聯(lián)社實(shí)施行政管理主要涉及省級政府、省聯(lián)社、農(nóng)村信用社。因此，分析省聯(lián)社淡出行政管理的條件是否成熟也應(yīng)從這些主體著手。

( 一) 省級政府已具備退出行政管理的條件

2015 年5 月1 日，我國存款保險(xiǎn)制度正式實(shí)施，全國農(nóng)村信用社被納入存款保險(xiǎn)范圍。這表明與全國其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)一樣，一旦農(nóng)村信用社發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任將由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)全面承擔(dān)。由此導(dǎo)致2003 年改革初期中央政府轉(zhuǎn)交給省級政府承擔(dān)的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任將不復(fù)存在，省級政府在金融風(fēng)險(xiǎn)處置方面對農(nóng)村信用社承擔(dān)的其他責(zé)任將與對其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)一樣，只有采取與對待其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相同的依法管理方式，才能使農(nóng)村信用社與其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)處于公平的競爭環(huán)境，更有利于其改革發(fā)展。上述分析說明，我國存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施已經(jīng)化解了省級政府承擔(dān)的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，省級政府自然就缺乏繼續(xù)保持相關(guān)權(quán)力的動力，以力求實(shí)現(xiàn)新形式的權(quán)責(zé)對稱，無責(zé)也就應(yīng)該無權(quán)，也就是說省級政府對省聯(lián)社實(shí)施行政管理的原動力消失了。但正如文前分析，省級政府依然具有通過行政管理調(diào)動農(nóng)村信用社金融資源配置，實(shí)現(xiàn)GDP 競爭目標(biāo)的沖動，但如果為此實(shí)施行政管理，就是導(dǎo)致農(nóng)村信用社處于市場競爭的劣勢，因?yàn)槭〖壵�府并未擁有對轄�?nèi)其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施行政管理的權(quán)力。因此，從創(chuàng)造市場競爭公平環(huán)境的角度看，省級政府也不應(yīng)再通過實(shí)施對農(nóng)村信用社行政管理來實(shí)現(xiàn)其GDP 競爭目標(biāo)，而是應(yīng)該確保農(nóng)村信用社具有良好的、公平的市場競爭環(huán)境，自然就應(yīng)該放棄對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理。

( 二) 農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)基本化解、自我管理能力顯著增強(qiáng)

經(jīng)過十多年的改革發(fā)展，農(nóng)村信用社的系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)基本化解，資產(chǎn)質(zhì)量明顯改善，可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強(qiáng)。農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行步伐加快，個(gè)別省份農(nóng)村信用社已經(jīng)全部改制為農(nóng)村商業(yè)銀行，個(gè)別農(nóng)村商業(yè)銀行已經(jīng)準(zhǔn)備公開上市。農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行，推動了農(nóng)村信用社增資擴(kuò)股真實(shí)性顯著提高，民營資本注資入股積極性、股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法人股比重顯著改善，法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行明顯完善，民營股東在法人治理中的主導(dǎo)作用顯著增強(qiáng)，基本可以實(shí)現(xiàn)自我管理。綜合上述分析，與2003 年改革初期相比，全國農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)得到有效化解，自我管理、獨(dú)立發(fā)展能力顯著增強(qiáng)。因此，鼓勵(lì)、支持農(nóng)村信用社成為真正的市場主體，增強(qiáng)其縣域法人地位的獨(dú)立性，不僅不會形成新的金融風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，危害金融穩(wěn)定，而且有助于其貼近農(nóng)民、扎根農(nóng)村，自主、靈活開展農(nóng)村金融服務(wù)，更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)。

( 三) 省聯(lián)社具有豐富的提供公共金融服務(wù)的能力和經(jīng)驗(yàn)

省聯(lián)社自2003 年改革之初成立以來，就致力于為轄內(nèi)的農(nóng)村信用社提供公共金融服務(wù)，搭建金融服務(wù)平臺，構(gòu)建支付結(jié)算、建設(shè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、制定改革發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)建章立制、協(xié)調(diào)對外對內(nèi)關(guān)系、發(fā)揮代言人作用等，通過發(fā)揮行業(yè)管理職能，在促進(jìn)農(nóng)村信用社改革發(fā)展、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力的同時(shí)，也鍛煉、提高了自己，在提供公共金融服務(wù)方面形成了獨(dú)特的比較優(yōu)勢和核心競爭力，具備了豐富的能力和經(jīng)驗(yàn)( 唐忠民，2013) 。由于文前分析的原因，社會上長期以來詬病省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理，無形中給省聯(lián)社施加了巨大壓力; 省聯(lián)社一身多能，也使其行為目標(biāo)沖突、經(jīng)營行為打架。這些都給省聯(lián)社深化改革提供了強(qiáng)大動力。同時(shí)，省級政府已經(jīng)具備退出行政管理的條件和農(nóng)村信用社自我管理能力顯著增強(qiáng)，也進(jìn)一步釋放了省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理的外部壓力。上述因素的綜合作用，使省聯(lián)社淡出行政管理改革的條件基本成熟。

( 四) 地方金融管理體制改革催生為地方中小金融機(jī)構(gòu)提供公共金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)

目前，我國中央和地方分層管理的金融管理體制已經(jīng)基本建立，省級政府主要負(fù)責(zé)管理轄內(nèi)地方中小金融機(jī)構(gòu)，如小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、農(nóng)村資金互助社等，這些機(jī)構(gòu)規(guī)模小、實(shí)力弱、規(guī)范性差，雖然急需建立完善支付結(jié)算、系統(tǒng)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃等發(fā)展所需的公共金融服務(wù)設(shè)施，但其心有余而力不足，需要由統(tǒng)一機(jī)構(gòu)承辦以克服其各自獨(dú)立承辦產(chǎn)生的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問題。正如文前說明，省聯(lián)社在為農(nóng)村信用社提供公共金融服務(wù)的過程中，已經(jīng)積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，具備較強(qiáng)的能力，可結(jié)合地方金融管理體制改革進(jìn)程，增強(qiáng)省聯(lián)社為地方中小金融機(jī)構(gòu)提供公共金融服務(wù)的能力，以實(shí)現(xiàn)兩者的互利共贏。

四、省聯(lián)社改制為金融控股公司有損于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)

目前，社會上流行將省聯(lián)社改制為金融控股公司的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，金融控股公司模式實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)化了省聯(lián)社對農(nóng)村信用社的行政管理，有損于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)，而且其存在的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)已經(jīng)不復(fù)存在。

( 一) 金融控股公司模式運(yùn)行

機(jī)制金融控股公司模式是指省聯(lián)社通過注資入股并控股農(nóng)村信用社，憑借控股股東身份，全面參與農(nóng)村信用社社員代表大會、理事會、監(jiān)事會，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村信用社主要高級管理人員的選聘和經(jīng)營方向的管控，以干預(yù)農(nóng)村信用社具體經(jīng)營活動，進(jìn)而達(dá)到文前分析的省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理所謀求實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。文前分析表明，省級政府在管理農(nóng)村信用社過程中的權(quán)責(zé)不對稱是省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理的重要?jiǎng)右�，并通過省聯(lián)社實(shí)施行政管理解決了省級政府面對的權(quán)責(zé)不對稱，降低了省級政府承擔(dān)的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。因此，省聯(lián)社注資入股農(nóng)村信用社的資金就應(yīng)由省級政府想辦法籌集，形成省級政府直接或變相注資入股省聯(lián)社，省聯(lián)社再以省級政府的注資入股資金控股農(nóng)村信用社，從而解決省級政府對省聯(lián)社、省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)缺失問題( 肖四如，2008) 。從目前已經(jīng)將省聯(lián)社改制為金融控股公司模式的省份來看，金融控股公司模式的運(yùn)行機(jī)制正如上文所述。

( 二) 金融控股公司模式有損于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)

金融控股公司模式的最大特點(diǎn)是建立了省級政府與省聯(lián)社、省聯(lián)社與農(nóng)村信用社之間自上而下的股權(quán)紐帶，形成了清晰、穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，解決了它們相互之間實(shí)施行政管理的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)缺失問題，使它們相互之間的行政管理關(guān)系符合法人治理要求。因此，金融控股公司模式將它們相互之間實(shí)施的名不正、言不順的行政管理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨蓹?quán)為紐帶的合法合規(guī)的行政管理關(guān)系，將會使它們之間的行政管理關(guān)系更加強(qiáng)化，導(dǎo)致作為省聯(lián)社控股子公司的農(nóng)村信用社雖然名義上依然保持著獨(dú)立的縣域法人地位，但與省聯(lián)社改制為金融控股公司之前相比，農(nóng)村信用社縣域法人地位實(shí)際上喪失得更為徹底，因?yàn)槭÷?lián)社與農(nóng)村信用社之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系成為省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理的遮羞布，行政管理的程度將會進(jìn)一步加劇，而不是減弱( 吳盛光，2011) 。上述分析表明，金融控股公司模式強(qiáng)化了省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理的程度，由此對實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)產(chǎn)生的損害程度將會更加嚴(yán)重。因?yàn)�，畢竟在缺乏產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)條件下，省聯(lián)社對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理由于名不正、言不順而會有所顧忌;但在金融控股公司建立產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的條件下，省聯(lián)社是合法合規(guī)實(shí)施對農(nóng)村信用社的行政管理，力度將會更大，范圍將會更廣，程度將會更深。

( 三) 金融控股公司模式缺乏實(shí)施的客觀現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

金融控股公司模式最重要特點(diǎn)是強(qiáng)化了省級政府與省聯(lián)社、省聯(lián)社與農(nóng)村信用社之間的行政管理，根本動因是改革初期農(nóng)村信用社管理體制改革導(dǎo)致省級政府的權(quán)責(zé)不對稱。但如文前分析，我國存款保險(xiǎn)制度正式實(shí)施已經(jīng)化解了省級政府承擔(dān)的農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，從此方面講，省級政府已經(jīng)對農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置不再擔(dān)責(zé)，自然就不應(yīng)該擁有行政管理權(quán)。再加之農(nóng)村信用社已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，自我管理能力顯著增強(qiáng)，發(fā)生區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性極小，省級政府對農(nóng)村信用社承擔(dān)的其他金融風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任也大為下降，省級政府如果再對農(nóng)村信用社實(shí)施行政管理，不僅有損于農(nóng)村信用社改革發(fā)展，而且會損害轄內(nèi)金融市場的公平競爭。綜合上述兩方面分析，金融控股公司模式存在的權(quán)責(zé)不對稱動力基礎(chǔ)和微觀金融主體基礎(chǔ)( 農(nóng)村信用社自我管理能力嚴(yán)重不足) 已經(jīng)不復(fù)存在，推動省聯(lián)社改制為金融控股公司模式就不再是改革創(chuàng)新而是歷史倒退。

五、省聯(lián)社淡出行政管理的方向是改制為金融服務(wù)公司

( 一) 金融服務(wù)公司模式的運(yùn)行機(jī)制

省聯(lián)社改制為金融服務(wù)公司，主要任務(wù)是向轄內(nèi)包括農(nóng)村信用社在內(nèi)的地方中小金融機(jī)構(gòu)提供服務(wù)、協(xié)調(diào)等公共金融服務(wù)。金融服務(wù)公司可采取集團(tuán)化方式，包括科技支撐、產(chǎn)品研發(fā)、咨詢營銷、人員培訓(xùn)等分公司。為了保證金融服務(wù)公司能夠提供良好的公共金融服務(wù)，應(yīng)采取自下而上入股的方式設(shè)立。地方中小金融機(jī)構(gòu)憑借股權(quán)、發(fā)揮股東作用，推動金融服務(wù)公司的社員大會、理事會、監(jiān)事會良好運(yùn)行，以保證金融服務(wù)公司的經(jīng)營方向定位于為作為股東的地方中小金融機(jī)構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共金融服務(wù)。考慮到目前省聯(lián)社已經(jīng)是轄內(nèi)農(nóng)村信用社注資入股組建的金融機(jī)構(gòu)，可以在保持農(nóng)村信用社與省聯(lián)社股權(quán)關(guān)系不變的基礎(chǔ)上，通過進(jìn)一步吸收地方其他中小金融機(jī)構(gòu)的股份，將省聯(lián)社改制為金融服務(wù)公司。地方中小金融機(jī)構(gòu)既是金融服務(wù)公司的股東，又與其是平等的市場主體關(guān)系，地方中小金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則，與金融服務(wù)公司開展業(yè)務(wù)關(guān)系，以此促進(jìn)金融服務(wù)公司高效運(yùn)行，提供優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)。

( 二) 省聯(lián)社改制為金融服務(wù)

公司實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村信用社、省聯(lián)社、省級政府多方互利共贏經(jīng)過多年的改革發(fā)展，省聯(lián)社已經(jīng)具備豐富的提供公共金融服務(wù)的能力和經(jīng)驗(yàn)，形成了此方面的比較優(yōu)勢和核心競爭力，將省聯(lián)社改制為金融服務(wù)公司將使省聯(lián)社的經(jīng)營行為更為專一，比較優(yōu)勢和核心競爭力更為突出，更有利于省聯(lián)社發(fā)展壯大。金融服務(wù)公司作為專業(yè)公司統(tǒng)一向地方中小金融機(jī)構(gòu)提供公共金融服務(wù)，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)色彩更為明顯、實(shí)力更加強(qiáng)大，不僅會使地方中小金融機(jī)構(gòu)享受成本低廉的金融服務(wù)，而且使其能夠獲得更加優(yōu)質(zhì)、快捷的金融服務(wù)，面臨更加良好的外部發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)更好更快發(fā)展，這也為當(dāng)?shù)毓┙o了更加充沛的金融資源，更有利于推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而更好實(shí)現(xiàn)了省級政府推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。

( 三) 金融服務(wù)公司模式更有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)

金融服務(wù)公司與農(nóng)村信用社是平等的市場主體關(guān)系，首先確保了農(nóng)村信用社縣域法人地位長期真正穩(wěn)定，而且更有利于農(nóng)村信用社貼近農(nóng)民、扎根農(nóng)村、扎根縣域自主開展經(jīng)營活動，提供農(nóng)村金融服務(wù)。其次，金融服務(wù)公司也將會更加專注于貼近“三農(nóng)”需要，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品，促進(jìn)農(nóng)村信用社提供更多、更高水平的適合農(nóng)村金融需求特點(diǎn)的金融服務(wù)，以更充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社改革目標(biāo)。

六、加快推動省聯(lián)社淡出行政管理改革試點(diǎn)

為貫徹落實(shí)中發(fā)[2016] 1 號提出的“開展農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革試點(diǎn)，逐步淡出行政管理，強(qiáng)化服務(wù)職能”精神，當(dāng)前，應(yīng)按照分類施策、確保農(nóng)村金融穩(wěn)定的原則，選擇農(nóng)村信用社基礎(chǔ)良好地區(qū)，積極推動省聯(lián)社改制為金融服務(wù)公司，加快省聯(lián)社淡出行政管理。之所以如此，一是雖然如文前所述，總體看，改革以來，農(nóng)村信用社經(jīng)營財(cái)務(wù)狀況明顯改善，可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強(qiáng)，尤其是農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行后，股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法人治理結(jié)構(gòu)完善，自我管理、自主發(fā)展能力提升，但全國農(nóng)村信用社地區(qū)發(fā)展差異大，農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行進(jìn)程不平衡等，導(dǎo)致各地改革條件、基礎(chǔ)、環(huán)境有所不同。因此改革應(yīng)因地制宜，不宜“一刀切”。