一、事件回顧和問題提出

2012年9月，衛(wèi)生部發(fā)出《關(guān)于推進縣級公立醫(yī)院醫(yī)藥價格改革工作的通知》要求加快醫(yī)療服務(wù)價格改革步伐。在此背景下，重慶市物價局從2012年開始牽頭啟動新版醫(yī)療服務(wù)價格的制定工作，在充分吸收專家論證會、風(fēng)險評估會意見基礎(chǔ)上，《重慶市醫(yī)療服務(wù)項目價格(2014年版)》于2015年3月25日起正式出臺實施。然而新版醫(yī)療服務(wù)項目價格并未得到順利實施，3月31日大量重癥患者自發(fā)聚集占道對重慶醫(yī)改表示嚴重抗議，抗議者情緒激動，拉起橫幅，宣稱誓死捍衛(wèi)生存的權(quán)利。4月1日下午，重慶市市長黃奇帆召開緊急會議要求各級醫(yī)院恢復(fù)2004年物價標準。至此，這場以醫(yī)療服務(wù)項目價格調(diào)整為內(nèi)容的醫(yī)改僅僅持續(xù)七天便宣告結(jié)束，被戲稱為“最短命醫(yī)改”。 此次重慶醫(yī)改的失敗并非特例，實踐中雖經(jīng)過風(fēng)險評估卻仍引發(fā)群體性事件的重大決策屢屢出現(xiàn)。這不得不使我們對當下盛行的風(fēng)險評估制度進行冷靜的反思:當前的制度設(shè)計是否合理?風(fēng)險評估自身是否存著局限?這些局限怎樣通過完善制度設(shè)計來有效規(guī)避?這些問題P}待解決。

二、風(fēng)險評估的政治目的與內(nèi)在要求

近年來頻發(fā)的群體性事件折射出當前我國重大決策科學(xué)性缺失與自由裁量權(quán)過大并存的現(xiàn)狀，傳統(tǒng)維穩(wěn)機制失敗使得政府尋求從源頭上來治理社會不穩(wěn)定的方法，風(fēng)險評估便在這樣的背景下誕生。作為一項制度安排，風(fēng)險評估的核心要旨是把社會力量導(dǎo)人到公共決策過程中，從而實現(xiàn)國家對社會一定程度的開放;反之，它也反映了國家力量進人社會系統(tǒng)，運用國家力量來疏導(dǎo)社會發(fā)展過程累積的社會穩(wěn)定風(fēng)險，最終實現(xiàn)國家與社會的強有力合作。因此，風(fēng)險評估要實現(xiàn)“源頭治理”必須在國家與社會互動界面上解決兩個問題。

(一)規(guī)范自由裁量:風(fēng)險評佑的政治目的

規(guī)范自由裁量、限制悠意決策是風(fēng)險評估制度的政治目的，這一制度的設(shè)計體現(xiàn)著行政法對決策過程中國家與社會關(guān)系理念的轉(zhuǎn)變。在如何看待行政決策過程中國家與社會的關(guān)系上，傳統(tǒng)行政法傾向于認為行政決策屬于行政機關(guān)“內(nèi)部行政行為”，相信行政機關(guān)在決策合理性方面作出的自由裁量，社會力量不應(yīng)介人決策過程。然而，隨著我國現(xiàn)代化進程的推進，因行政機關(guān)決策失誤而產(chǎn)生的大量群體性事件，使得人們開始質(zhì)疑傳統(tǒng)行政法理念，許多學(xué)者開始用新的眼光來重新審視決策過程中國家與社會的關(guān)系。現(xiàn)代行政法認為，風(fēng)險社會意義上行政決策應(yīng)至少包含“決定”與“獻策”兩個程序:“決”是指行政機關(guān)行使公權(quán)力確定最終方案的風(fēng)險管理行為，是完全的公權(quán)力行使行為，其行為主體只能是行政機關(guān);“策”則是風(fēng)險評估主體對行政機關(guān)所要制定和實行的行政決策風(fēng)險進行預(yù)估的行為，其自身不具有很強的公權(quán)力屬性，社會力量可以參與進來建言獻策，提高決策的科學(xué)性。這就使得以社會力量為基礎(chǔ)，為規(guī)范自由裁量、限制態(tài)意決策的風(fēng)險評估制度進人公共決策過程尋找到了理論基石。

風(fēng)險評估對重大決策自由裁量權(quán)的規(guī)范，主要體現(xiàn)在對決策機關(guān)的決策權(quán)限、決策內(nèi)容、決策程序、決策方法、決策后果等事實和法律依據(jù)的審查和評價上。例如，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的指導(dǎo)意見(試行)》中明確規(guī)定需對重大決策進行四個方面的評估:對決策機關(guān)的權(quán)限范圍、決策內(nèi)容和程序是否符合法律政策規(guī)定進行合法性評估;對決策事項是否符合公共利益，利益調(diào)節(jié)對象、范圍界定是否準確，利益補償是否公平及時進行合理性評估;對決策事項是否符合本地經(jīng)濟發(fā)展水平、出臺時機是否成熟進行可行性評估;對決策事項是否存在公共安全隱患，產(chǎn)生的社會風(fēng)險是否能夠得以控制進行可控性評估。力圖通過對重大決策四個方面的評估，從源頭上對決策主體自由裁量權(quán)進行有效規(guī)制，防止因患意決策、決策失誤而引發(fā)社會風(fēng)險。

(二)科學(xué)性:風(fēng)險評估的內(nèi)在要求

風(fēng)險評估機制通過將社會力量引人決策過程，來疏導(dǎo)社會發(fā)展過程中累積的風(fēng)險，規(guī)范自由裁量、限制悠意決策行為，其政治目的使得“科學(xué)性”成為制度本身內(nèi)在的必然要求。風(fēng)險評估的科學(xué)性是指風(fēng)險評估必須通過科學(xué)的定性、定量方法，準確界定在具體決策中所面臨的風(fēng)險是什么，對風(fēng)險及其原因、后果和發(fā)生的概率進行識別、分析、評價，以此作為決策的知識基礎(chǔ)。

這種科學(xué)性在決策過程中主要是指風(fēng)險評估的“事實發(fā)現(xiàn)”功能。風(fēng)險評估主體需基于事實與價值相分離原則，對重大決策中可能存在的風(fēng)險作出客觀、理性的判斷。風(fēng)險評估結(jié)果是對重大決策風(fēng)險的“科學(xué)回答”，是行政主體作出最終決策的衡量維度—這一維度僅是對客觀決策風(fēng)險進行“事實發(fā)現(xiàn)”而非對決策進行“價值權(quán)衡”。這要求風(fēng)險評估主體要忠實于客觀理性的科學(xué)，避免個人偏好，確保價值中立。[3]例如，在《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的指導(dǎo)意見(試行)》中就明確規(guī)定對風(fēng)險評估應(yīng)客觀全面，要“深人調(diào)查研究、廣泛聽取意見、全面分析論證、科學(xué)客觀評估、實事求是反映決策可能引發(fā)的各種社會穩(wěn)定風(fēng)險及其影響程度”。

三、風(fēng)險評估的困境

服務(wù)于政策制定的風(fēng)險評估并非如理論意義上的那么科學(xué)，通過對此次重慶醫(yī)改風(fēng)險評估的實證性考察，我們發(fā)現(xiàn)風(fēng)險評估的困境包括:

(一)風(fēng)險評估內(nèi)在不確定性

風(fēng)險評估內(nèi)在不確定性是指風(fēng)險評估技術(shù)內(nèi)在的局限會在風(fēng)險評估的各個環(huán)節(jié)產(chǎn)生大量不確定性，從而影響評估的科學(xué)性。此次重慶醫(yī)改屬于衛(wèi)生部《關(guān)于建立衛(wèi)生系統(tǒng)重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的指導(dǎo)意見(試行)》中規(guī)定的“醫(yī)療衛(wèi)生政策的重大調(diào)整，關(guān)系民生問題的政策性收費和價格調(diào)整”的范圍，需對醫(yī)改方案進行風(fēng)險評估。醫(yī)改評估程序應(yīng)包括:確定評估事項，制訂評估方案;廣泛研究論證，準確識別風(fēng)險;形成評估報告，制訂維穩(wěn)預(yù)案;確定風(fēng)險等級，實行分級管理;及時跟蹤反饋，加強風(fēng)險調(diào)控等五個基本程序，概括來說可分為風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險評價三個階段。

1.風(fēng)險識別不確定性

風(fēng)險識別是對決策目標可能產(chǎn)生重大影響的風(fēng)險源和潛在危害進行發(fā)現(xiàn)、確認并描述的過程。在重大決策風(fēng)險識別中，一方面由于決策所涉及范圍的廣泛性，在信息收集上無法獲得充分信息，對事實的認定便存在了偏差的可能;另一方面由于風(fēng)險識別內(nèi)容大多是無法或者很難用數(shù)據(jù)進行定量處理，這就需要風(fēng)險評估專家依據(jù)自身的專業(yè)知識和經(jīng)歷作出獨立判斷，然而由于各個專家的專業(yè)背景和個人經(jīng)歷不盡相同，加之評價標準難以一致，便難以達成科學(xué)共識，導(dǎo)致在收集和識別相關(guān)風(fēng)險數(shù)據(jù)時滲透其個人偏好而作出高度個人化的判斷。本次重慶醫(yī)療服務(wù)價格改革涉及7886項作價結(jié)構(gòu)調(diào)整，如此眾多的項目，風(fēng)險評估主體不可能逐項去考慮所可能涉及的群體數(shù)量和群體類型，這便在信息收集和數(shù)據(jù)統(tǒng)計階段產(chǎn)生了風(fēng)險識別的不確定因素。即使為了便于統(tǒng)計把7886項分為大型醫(yī)療設(shè)備檢查、檢驗、診查、治療、護理、手術(shù)等六大類項目來分析其價格的增加情況，這種經(jīng)驗性按類劃分的方法雖便于統(tǒng)計卻無法以項目整體來反映各項目類別的風(fēng)險情況和不同類型患者的風(fēng)險分擔情況，這也是重慶醫(yī)改僅僅實行七天便因重癥患者的抗議而慘淡收場的原因。

2.風(fēng)險分析不確定性

風(fēng)險分析是在風(fēng)險識別的基礎(chǔ)上進一步考慮導(dǎo)致風(fēng)險的原因及其發(fā)生的可能性，為風(fēng)險評價提供輸人。根據(jù)風(fēng)險分析目的和組織決策需要，風(fēng)險分析可以是定量的、半定量的、定性的、及其組合。中華人民共和國國家標準《風(fēng)險管理風(fēng)險評估技術(shù)》(標準編號:GB/T 27921 - 20川中列出的風(fēng)險評估技術(shù)共有31種，根據(jù)不同的風(fēng)險分析對象可以依據(jù)各種風(fēng)險評估技術(shù)的優(yōu)缺點進行選擇，也可在風(fēng)險評估的不同階段采取不同的風(fēng)險評估技術(shù)進行風(fēng)險識別、分析、評價。然而，社會科學(xué)不同于自然科學(xué)，無論實際采用哪種技術(shù)在整個風(fēng)險分析過程中都無法避免人為因素和環(huán)境因素。在前階段信息收集、數(shù)據(jù)處理的不確定性基礎(chǔ)上，不同風(fēng)險評估主體所運用的假設(shè)、模型不同，對政策實施環(huán)境條件的預(yù)估不同，得出的結(jié)論也會不同，這又增加了新的不確定性。例如，本次醫(yī)療服務(wù)項目價格改革的風(fēng)險分析，僅僅考慮到整體醫(yī)療服務(wù)價格增減帶來的整體風(fēng)險，把價格上的增減平衡等同于風(fēng)險的“增減平衡”，卻沒有將使用大型醫(yī)用設(shè)備檢查和檢驗類醫(yī)療服務(wù)項目的群體數(shù)量和患者類型，同診查、護理、治療等所涉及到的群體數(shù)量和患者類型進行相互比較，分析醫(yī)療服務(wù)價格在不同群體和不同患者類型間的風(fēng)險分配情況，從而才導(dǎo)致部分重癥患者醫(yī)療費用的劇增，致使醫(yī)改慘淡收場。

3.風(fēng)險評價不確定性

風(fēng)險評價是在風(fēng)險分析的基礎(chǔ)上與預(yù)先設(shè)定的風(fēng)險準則相比較，確定風(fēng)險等級進而幫助決策者理解有關(guān)問題的性質(zhì)。目前，重大決策領(lǐng)域?qū)︼L(fēng)險等級的分類大多采用定性評估方法。例如，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的指導(dǎo)意見(試行)》中規(guī)定“風(fēng)險等級分為高風(fēng)險、中風(fēng)險、低風(fēng)險3類”;衛(wèi)生部《關(guān)于建立衛(wèi)生系統(tǒng)重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的指導(dǎo)意見(試行)》中也規(guī)定“按照高、中、低三個等級對衛(wèi)生系統(tǒng)重大決策事項社會穩(wěn)定風(fēng)險進行分級管理”。這種通過經(jīng)驗性的方法對風(fēng)險等級進行劃分，只是一種經(jīng)驗性預(yù)估并沒有嚴格統(tǒng)一的科學(xué)判斷標準，而前期在風(fēng)險識別、風(fēng)險分析階段的不確定性亦會影響最終的風(fēng)險評價，這就使得即便是同樣的數(shù)據(jù)，風(fēng)險評估專家對風(fēng)險等級的判定也會因為個人偏好和價值考量不同而存在偏差。此次重慶醫(yī)改的風(fēng)險評估主體是物價局、衛(wèi)計委和各大醫(yī)院的代表，如果他們對此次醫(yī)改的風(fēng)險保持謹慎態(tài)度，確定為“高”風(fēng)險等級，就會進一步以專家咨詢、專題座談、抽樣調(diào)查、實地踏勘、召開聽證會等形式來廣泛征求意見建議而非草率出臺;也正因為他們出于自身的價值偏好對此次醫(yī)改持樂觀態(tài)度，認為是“低”風(fēng)險等級，才會導(dǎo)致其盲目樂觀，在眾多質(zhì)疑中仍倉促行事。

(二)評佑與政治相互越界

將風(fēng)險評估機制引人重大決策過程，反映了政府希望借助科學(xué)知識從源頭上防范重大決策風(fēng)險的政治目的，然而作為“科學(xué)”的風(fēng)險評估機制能否實現(xiàn)這一目的并非沒有疑問。它容易遭受兩方面的質(zhì)疑:一方面，決策者缺乏動力去獲得高質(zhì)量的科學(xué)建議或者有意識的將政治與科學(xué)混為一談;另一方面，由于決策咨詢專家“經(jīng)濟人”屬性，其可能會從自身利益出發(fā)解讀科學(xué)知識。這恰恰指向了問題的核心:風(fēng)險評估必須針對具體決策在有限時間內(nèi)回答“如何做”的問題，當與純粹“為知識而知識”的科學(xué)宗旨相違背時，風(fēng)險評估的中立性便可能會受到扭曲:一方面，風(fēng)險評估主體會出于自身偏好或政治壓力，超越專業(yè)能力去回答“如何做”，從而導(dǎo)致評估向政治越界;另一方面，由于決策主體必須在有限的時間內(nèi)作出最終決斷，在信息不充分的條件下，決策主體傾向于按照自身意愿，利用自身優(yōu)勢來引導(dǎo)評估主體作出預(yù)測，從而導(dǎo)致政治向評估越界。

1.政治向評估越界

目前我國重大決策風(fēng)險評估主體大多由行政決策機關(guān)主導(dǎo)，這就導(dǎo)致了承擔政策制定職能的行政機關(guān)同時又具有風(fēng)險評估職權(quán)，風(fēng)險評估與政策制定集于一身，行政決策機關(guān)既是裁判員又是運動員，這必然會影響風(fēng)險評估的客觀性、中立性，致使風(fēng)險評估淪為行政決策機關(guān)爭取政策順利出臺的私人工具。以重慶醫(yī)改為例，根據(jù)重慶市衛(wèi)生和計劃生育委員會2015年出臺的《關(guān)于全面加強衛(wèi)生計生法治建設(shè)的實施意見》，此次醫(yī)療服務(wù)項目價格改革是由“相關(guān)業(yè)務(wù)處(科)室牽頭，對重大決策風(fēng)險進行評估”。實踐中評估組由物價局、衛(wèi)計委部門以及部分醫(yī)院的代表等構(gòu)成，由于他們在政治、經(jīng)濟上與衛(wèi)計委之間存在著不可割舍的利益關(guān)系，這使得衛(wèi)計委的政策偏好很容易傳達給評估組，風(fēng)險評估也就容易異化為論證醫(yī)改益處的“可行性”評估。

這種政治向評估越界的現(xiàn)象并非是重慶獨有，而是各地實踐中的普遍現(xiàn)象。政策制定者基于一定的政治、經(jīng)濟、社會等因素產(chǎn)生的偏好，對風(fēng)險評估活動進行干涉、引導(dǎo)或者暗示，使得風(fēng)險評估淪為論證決策合理性的工具，異化為簡單的“可行性”評估，成為政策制定者的私人工具。在此次醫(yī)改方案被緊急叫停后，面對媒體的質(zhì)疑，物價局和衛(wèi)計委含糊其辭、相互推樓責(zé)任，指責(zé)對方考慮不周、一意孤行的推行醫(yī)改方案，這種在風(fēng)險評估前便進行政治定調(diào)的做法，不可避免的致使風(fēng)險評估異化為政策背書工具。

2.評估向政治越界

我們在希冀通過風(fēng)險評估機制防止決策“非科學(xué)性”風(fēng)險時，卻忽視了風(fēng)險評估機制也可因越界帶來新的風(fēng)險。畢竟，風(fēng)險評估方法自身并不能獨立運行，需依附于風(fēng)險評估主體來發(fā)揮其功能、效用。當風(fēng)險評估成為一項限制決策主體自由裁量、態(tài)意決策的法定要求，作為決策基礎(chǔ)的風(fēng)險評估將不可避免的對決策主體最終的政策方案產(chǎn)生一定程度的影響，此時風(fēng)險評估主體在實質(zhì)意義上便享有了部分決策權(quán)力。這就使得:一方面，風(fēng)險評估主體是“事實發(fā)現(xiàn)者”，它要求價值中立、忠于科學(xué)、避免個人偏好;另一方面，風(fēng)險評估主體又享有“部分決策權(quán)”，是理性的“經(jīng)濟人”，不可避免的具有個人價值偏好。在“價值中立”與“個人偏好”的矛盾取舍中，其自身若為利益受影響方便很難做到價值中立，容易基于“經(jīng)濟人”的自利行為介人決策議程，造成對評估結(jié)果的不當干擾，致使評估向政治越界。

此次醫(yī)療服務(wù)價格改革得以推行的重要理由是，在按照“總量控制、結(jié)構(gòu)調(diào)整、有升有降、增減平衡”的原則下，7886項醫(yī)療服務(wù)項目價格共計調(diào)增總額7. 07億，調(diào)減總額7. 09億，增減額一200萬，價格結(jié)構(gòu)調(diào)整實現(xiàn)增減平衡，總體上沒有增加患者醫(yī)療費用負擔”。這種評估方法是典型的成本收益分析，比較整體醫(yī)療費用價格的增加情況(成本)與整體醫(yī)療費用價格的減少情況(收益)，以“增減平衡”來論證方案的合理性。然而，對醫(yī)改效益的預(yù)測容易通過數(shù)據(jù)的增加來測量，對醫(yī)改成本的估算，因其醫(yī)改方案尚未實行，通過簡單的數(shù)據(jù)測量并無法真實反映方案實施時的眾多隱形成本;況且，整體“增減平衡”并不能反映不同類型患者費用的承擔情況，也不能證明此次醫(yī)改在不同患者之間風(fēng)險分配的公平性與正當性。

從評估向政治越界的角度來看待此次重慶醫(yī)改，我們會發(fā)現(xiàn)，本次重慶醫(yī)改方案因其風(fēng)險評估主體多為新方案的受益方，即便在方案推行理由明顯缺乏說服力的條件下，卻仍然能得出“沒有增加患者醫(yī)療費用負擔”的評估結(jié)論，這無不體現(xiàn)了作為利益受影響方的風(fēng)險評估主體故意介人決策議程的現(xiàn)象。目前我國各級行政機構(gòu)的風(fēng)險評估主體大多以“行政機關(guān)主導(dǎo)，專家參與”為主，在現(xiàn)行狀態(tài)下風(fēng)險評估主體很難貫徹“事實與價值”分立原則，把風(fēng)險評估限定于決策過程中的“事實發(fā)現(xiàn)”部分，只負責(zé)對重大決策風(fēng)險進行客觀、理性的評價。這與風(fēng)險評估的內(nèi)在要求相違背，評估結(jié)果也顯得并非那么“科學(xué)”。

上述不確定性是風(fēng)險評估作為社會科學(xué)固有的局限—科學(xué)不是萬能的，它只是建構(gòu)某種事情為真的可能性。在評估之風(fēng)盛行的當下，眾多行政決策不得不為了評估而評估，致使評估異化、形式化。這些失敗的案例無不提醒我們風(fēng)險評估中的不確定性是不容忽視的，這些不確定性給評估主體和決策主體都留有了可操作空間:決策主體可借助這些不確定性將自身的價值偏好和政策考量植人評估活動成為政策出臺的合法外衣，評估專家可利用自身的專業(yè)優(yōu)勢，采用符合自身偏好的評估方法，得出自己想要的結(jié)論，從而介人政策議程，謀取私利。因此，我們必須正視這一問題并對此作出良好的制度設(shè)計與法律規(guī)制來確保這一制度的有效性。

四、制度設(shè)計與法律規(guī)制

風(fēng)險評估的困境告訴我們，作為事實發(fā)現(xiàn)工具的風(fēng)險評估在防止決策風(fēng)險的同時其自身卻不可避免的存在著一定的風(fēng)險。這種“為防止風(fēng)險而產(chǎn)生新風(fēng)險”的困境并不意味著不該在決策過程中引人風(fēng)險評估機制，恰恰相反，大量事實表明風(fēng)險評估確實有助于限制悠意決策，降低決策風(fēng)險�，F(xiàn)實中風(fēng)險評估的異化，無不警示我們這樣一個事實:文本的規(guī)定并不能自動轉(zhuǎn)化為生活的現(xiàn)實。當前，我們需要在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，通過進一步的制度設(shè)計和法律規(guī)制對風(fēng)險評估內(nèi)在的不確定性和政治與評估相互越界問題進行有效的防范與規(guī)制，這需要對風(fēng)險評估的“科學(xué)性”與“政治性”兩個方面進行有效的制度設(shè)計。

(一)制度設(shè)計科學(xué)性方向:有效規(guī)避兩者的越界

風(fēng)險評估中評估與政治越界是由政策的雙重屬性導(dǎo)致的:一項公共政策不僅需要科學(xué)知識來確保其科學(xué)性，也需要進行政治上的權(quán)衡保證其公正性。制度設(shè)計要解決的是讓其各自按照自身的運行規(guī)律來進行:讓科學(xué)分析的部分更加客觀、理性，一切按法定程序嚴格遵守確�？茖W(xué)的客觀、權(quán)威性;讓政治權(quán)衡部分更加公正、透明，民主機制在法律框架內(nèi)運行確保政策的公平、合理性�；�于上訴考慮，需要在風(fēng)險評估的職能、范圍、標準、程序等方面作出進一步的制度設(shè)計與法律規(guī)制以有效規(guī)避兩者越界。

1.決策與評估職能相分離

目前我國重大決策風(fēng)險評估主體大多由行政決策機關(guān)主導(dǎo)。以重慶醫(yī)改為例，此次醫(yī)改的政策制定和風(fēng)險評估都由衛(wèi)計委主導(dǎo)，風(fēng)險評估也就當然異化為論證醫(yī)改益處的可行性評估�！赌暇┦兄卮笮姓�決策評估暫行辦法》中也明確規(guī)定:“重大行政決策評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組由市政府秘書長任組長，分管副秘書長任副組長，成員由制定和實施重大行政決策的相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)組成”。這種將風(fēng)險評估由行政決策機關(guān)主導(dǎo)的規(guī)定使得承擔政策制定職能的機構(gòu)同時又具有風(fēng)險評估職權(quán)，風(fēng)險評估與政策制定集于一身，行政決策機關(guān)既是裁判員又是運動員，這必然會影響風(fēng)險評估的客觀性、中立性，致使風(fēng)險評估淪為行政決策機關(guān)爭取政策順利出臺的私人工具。

因此，當前需對各地出臺的風(fēng)險評估機制進行法律規(guī)制，對評估主體所享有的政策職能和決策主體所承擔的評估職能加以規(guī)范和限制，在時機成熟、條件允許的情況下可借鑒國外經(jīng)驗，建立決策與評估組織職能相分離制度，保證評估的獨立性、客觀性。在國外，對重大決策的風(fēng)險評估一般由相應(yīng)的專家委員會完成，評估組織只能就“專業(yè)性問題”發(fā)表意見，不能介人決策議程。美國的《聯(lián)邦咨詢委員會法》中就指出:“除非由法律或總統(tǒng)命令作出特別規(guī)定，咨詢委員會應(yīng)擁有提供咨詢的職能，根據(jù)咨詢委員會的報告而采取的措施和政策，僅能由總統(tǒng)或聯(lián)邦政府的官員作出�！边@種風(fēng)險評估與政策制定主體職能相分離制度，為解決當前我國評估與決策相互越界問題，提供了良好的解決方法。

2.重大決策范圍法定化

雖然國務(wù)院于2010年頒布的《關(guān)于全面加強法治政府建設(shè)的意見》中明確要求要把“風(fēng)險評估作為重大決策的必經(jīng)程序”，但是需要評估的決策范圍并沒有給出明確界定。從各地的實踐來看，一般采取定義、列舉、清單等方法對重大決策事項范圍進行界定。例如，重慶市人民政府2005年出臺的((重慶市政府重大決策程序規(guī)定》共例舉了十項重大決策事項，四川省人民政府2015年出臺的《四川省重大行政決策程序規(guī)定》在定義的基礎(chǔ)上例舉了九項重大決策事項。

這些規(guī)定雖已能相對的勾勒出重大決策事項的范圍，但由于各地實踐不同，對條款以外的其他重大決策事項，一般都以兜底條款的形式留由決策主體自行確定。這就給行政機關(guān)留下了自由裁量的余地，造成本應(yīng)列人風(fēng)險評估的重大決策事項被排除在評估之外，以此規(guī)避風(fēng)險評估程序的制約。要排除行政機關(guān)的選擇性使用，唯有將其范圍法定化方能增強社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的適用效力。當前，地方政府應(yīng)根據(jù)最新修訂的《中華人民共和國立法法》逐步推進重大行政決策程序地方立法，將重大決策范圍法定化，以此來限制地方政府自由裁量權(quán)。

3.制定風(fēng)險評估指南

目前，我國對風(fēng)險評估的科學(xué)標準并沒有做出統(tǒng)一的規(guī)定，更沒有出臺相關(guān)的風(fēng)險評估指南。例如，國務(wù)院在《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的指導(dǎo)意見(試行)》中雖對風(fēng)險評估提出了“應(yīng)評盡評、全面客觀、查防并重、統(tǒng)籌兼顧”的四項基本要求，但并沒有對各類重大決策事項的評估標準作出進一步規(guī)定，也沒有要求地方政府出臺相關(guān)的評估指南。當信息不充分又沒有統(tǒng)一評價標準時，評估主體就會使用某些帶有政策含義的規(guī)則來形成“內(nèi)部標準”，造成評估結(jié)果是基于一定的政策含義而非科學(xué)標準而得出，致使政治向評估越界。

而在美國，大多數(shù)進行風(fēng)險評估的組織都頒布了相關(guān)的風(fēng)險評估指南，對風(fēng)險評估標準進行明確規(guī)定。借鑒國外經(jīng)驗，我國目前迫切需要對重大決策制定風(fēng)險評估指南，對信息有效性判斷的標準、選擇假設(shè)、模型的基本原則，適用風(fēng)險評估方法的類型以及對待證據(jù)的立場等做出概括性規(guī)定。這樣就使得評估專家在進行風(fēng)險識別、分析、評價時無論是在數(shù)據(jù)處理還是在模型選擇和數(shù)據(jù)闡釋上都能在相對統(tǒng)一的框架內(nèi)進行，使得整個評估過程得到更加清晰、明確的展示，使得監(jiān)督和完善評估成為可能。

為盡可能的統(tǒng)一風(fēng)險評估標準，各地行政機關(guān)應(yīng)對可以通過技術(shù)加以確定標準的重大決策事項制定科學(xué)評估標準和評估指南，對于科學(xué)標準難以通過技術(shù)加以確定的重大決策事項，應(yīng)通過制度設(shè)計確保被評估的政策標準得以充分披露并在相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域得以充分討論，對風(fēng)險評估標準設(shè)定時可能被夸大或低估的不確定因素進行陽光公開并征求意見，評估標準能夠隨著認識的深人而及時得到修正。

4.程序法定

當前，我國重大決策風(fēng)險評估制度所出現(xiàn)合法性危機，在很大程度上是由于欠缺行政法上的“程序構(gòu)造與制度理性”0雖然國務(wù)院在《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中已明確提出要把風(fēng)險評估作為重大決策的必經(jīng)程序，然而“必經(jīng)程序”不同于“法定程序”，其本質(zhì)仍是行政機關(guān)實現(xiàn)其決策理性的一種自我裁量程序，無法通過行政復(fù)議和行政訴訟接受完整的合法性審查。例如，盡管衛(wèi)生部在((關(guān)于建立衛(wèi)生系統(tǒng)重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的指導(dǎo)意見(試行)》中已經(jīng)明確了醫(yī)療服務(wù)項目價格改革的五道“必經(jīng)程序”，但因其并不具有直接的法律規(guī)范效力，在各地的實踐中，作為“必經(jīng)程序”的風(fēng)險評估大多以工作流程的形式被扭曲呈現(xiàn)。此次重慶醫(yī)改風(fēng)險評估中“專題座談”、“聽證會”等程序缺失表明了這樣一個事實:在風(fēng)險評估程序未經(jīng)實體法和程序法轉(zhuǎn)化以前，行政機關(guān)自由裁量權(quán)將嚴重影響風(fēng)險評估職能的正常發(fā)揮。

因此，法治意義上的行政程序絕非是作為行政權(quán)運行載體的方法、步驟，而是能體現(xiàn)民主、公平、法治等現(xiàn)代價值的法定程序。未來，我國必須通過立法將風(fēng)險評估由自我規(guī)制程序轉(zhuǎn)化為法定程序，使得未經(jīng)法定程序的重大決策可通過行政復(fù)議和行政訴訟進行撤銷或確認違法，通過程序法定來化解風(fēng)險評估制度的合法性危機，提升風(fēng)險評估的制度理性。

(二)制度設(shè)計政治性方向:風(fēng)險分配正義

現(xiàn)代風(fēng)險社會，行政決策不僅是對公共利益進行分配的過程，更是對風(fēng)險進行分配的過程，風(fēng)險分配是否正義直接關(guān)系到?jīng)Q策能否得到順利實施。風(fēng)險社會告訴我們的不僅是防范風(fēng)險、規(guī)避風(fēng)險的問題，更是讓我們要學(xué)會如何進行合理的風(fēng)險分配。在此意義上，政府必須改革評估專家組，建立多元風(fēng)險承擔主體參與機制和相應(yīng)的信息公開制度，確保決策所產(chǎn)生的風(fēng)險在各階層中公平分配。

1.改革評估專家組

大量研究表明風(fēng)險評估專家在進行風(fēng)險評估時不可避免的會帶有個人偏好和價值判斷，理論意義上的價值中立是無法實現(xiàn)的。因此，我們必須通過改革評估專家的組成結(jié)構(gòu)來限制和減少個人偏好對評估科學(xué)性的影響，防止因個人偏好累積得不到制約而形成系統(tǒng)性的偏見，造成風(fēng)險分配不公。為確保評估結(jié)果的客觀真實性，對評估專家組的改革應(yīng)進行以下努力:

(1)建立專家利益聲明與回避制度。對決策內(nèi)容、評估方案有密切利益聯(lián)系的專家應(yīng)在評估過程中適當回避;所有參與評估的專家需簽署利益聲明，保證評估的客觀、中立性。

(2)調(diào)整評估專家比例構(gòu)成。為避免有著類似學(xué)術(shù)經(jīng)歷和學(xué)術(shù)背景的專家陷入“信息繭房”，被自己所在領(lǐng)域所局限，形成系統(tǒng)性的偏見，需明確風(fēng)險評估專家組成中政府內(nèi)、外評估專家，行業(yè)內(nèi)、外評估專家的構(gòu)成比例，確保各行業(yè)背景、學(xué)術(shù)背景專家構(gòu)成的平衡性。 (3)建立同行評審制度。在風(fēng)險評估早期，對風(fēng)險評估中的關(guān)鍵問題，需由同一領(lǐng)域?qū)＜乙蚤_放式的評估方式進行科學(xué)性評審，通過協(xié)商討論平衡各種觀點、盡可能的消除分歧。

2.建立多元風(fēng)險承擔主體參與機制

風(fēng)險社會背景下科學(xué)問題與價值問題交織、知識不確定性和風(fēng)險不可知性，導(dǎo)致評估專家在技術(shù)問題的話語權(quán)上也經(jīng)常受到質(zhì)疑。[iz〕大量群體性事件表明，行政決策之所以屢遭質(zhì)疑，在很大程度上是由于利益相關(guān)者對政府行為的不信任所導(dǎo)致，這種不信任使得政府的行政決策在流言面前不堪一擊終而慘淡收場。因此，利益相關(guān)者作為風(fēng)險群體，他們的主張、焦慮和爭議只有在評估中被作為信息來源得到評估主體的充分考慮，評估結(jié)果才能得到他們的認同。「‘，〕在此種狀態(tài)下，重大決策的事實基礎(chǔ)應(yīng)在科學(xué)依據(jù)與民主價值之間進行重新架構(gòu)，在風(fēng)險評估中引人多元風(fēng)險承擔主體參與機制成為世界公認的良好解決方法。例如，世界銀行《2014年世界發(fā)展報告:風(fēng)險與機會》中就認為“有大量證據(jù)表明認識危機并為危機做好準備能帶來豐厚的回報”，它呼吁包括家庭、社區(qū)、企業(yè)部門在內(nèi)等社會力量應(yīng)參與進來成為“具有主動性和系統(tǒng)性的風(fēng)險管理者”，通過積極的風(fēng)險管理，化危機為機遇。

況且在專業(yè)知識被細化的當下，專家與公眾的角色互換非常頻繁，某一領(lǐng)域的專家在參與另一領(lǐng)域風(fēng)險評估時極有可能因缺乏該領(lǐng)域?qū)�業(yè)知識而成為公眾的一員。反之，某一領(lǐng)域的公眾在另一領(lǐng)域卻可能是專家。因此，公眾與專家都是相對而言的，在風(fēng)險評估中引人多元風(fēng)險承擔主體參與機制能夠為評估主體提供更多的信息資源和更多的評估視角，提高風(fēng)險評估質(zhì)量。

3.建立公告評論制度

風(fēng)險社會中風(fēng)險決策對信息的依賴和決策后果往往由許多實際或者潛在的社會群體承擔的事實，使得信息成為風(fēng)險評估的關(guān)鍵，信息來源的廣泛性程度和公眾表達利益訴求的暢通性程度將決定風(fēng)險評估的正當性程度。當今風(fēng)險社會，我們不僅要關(guān)注因信息不確定帶來的風(fēng)險，更要關(guān)注因風(fēng)險承擔者利益訴求得不到滿足而帶來的認知風(fēng)險，避免因決策基礎(chǔ)信息的不確定性而造成公眾認知上的恐慌。

因此需在風(fēng)險評估中引人公告評論制度來確保風(fēng)險評估的正義性。通過公告評論制度可以防范因信息披露不充分和利益表達不暢通而導(dǎo)致的風(fēng)險分配不公，增強決策的科學(xué)性、正義性。