一、簡(jiǎn)政放權(quán): 行政審批制度改革的三個(gè)向度

盡管學(xué)界普遍認(rèn)為，中國行政審批制度改革肇始于20 世紀(jì)70 年代末的經(jīng)濟(jì)體制改革，但結(jié)合2001 年中國加入世界貿(mào)易組織的背景，以及國務(wù)院成立行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見的通知》( 國發(fā)[2001]33 號(hào)) 首次正式提出“行政審批制度改革”等事件，可以以此作為中央層面行政審批制度改革的起點(diǎn)。十余年來，中國全面推進(jìn)依法行政，不斷深化行政審批制度改革，尤其本屆政府加速進(jìn)行行政審批制度改革，先后分批次取消和下放行政審批事項(xiàng)，成效顯著，并且逐步呈現(xiàn)出“從重?cái)?shù)量向提高含金量轉(zhuǎn)變，‘從給群眾端菜’向‘讓群眾點(diǎn)菜’轉(zhuǎn)變，從分頭分層級(jí)推進(jìn)向縱橫聯(lián)動(dòng)、協(xié)同并進(jìn)轉(zhuǎn)變，從減少審批向放權(quán)、監(jiān)管、服務(wù)并重轉(zhuǎn)變”的趨向。梳理中國行政審批制度改革的實(shí)踐可以看出，其改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容主要圍繞三個(gè)向度的問題來展開。第一，行政審批事項(xiàng)改革。這個(gè)問題關(guān)乎審批權(quán)限的設(shè)定問題，也就是哪些領(lǐng)域需要設(shè)置行政審批，哪些領(lǐng)域應(yīng)該讓渡給市場(chǎng)和社會(huì)。

簡(jiǎn)言之，事關(guān)審批事項(xiàng)的存廢。第二，審批權(quán)力結(jié)構(gòu)改革。這個(gè)問題關(guān)乎審批職權(quán)的配置問題，研究設(shè)定必要的、合理的審批事項(xiàng)之后，就應(yīng)該進(jìn)一步考慮該職權(quán)如何分配的問題。它又可分為縱向維度和橫向維度�？v向無非是中央政府與地方政府之間、地方各級(jí)政府之間的審批職權(quán)配置，橫向則是政府各職能部門之間的審批職權(quán)配置。第三，審批質(zhì)量管理改革。作為一項(xiàng)公共服務(wù)產(chǎn)品，行政審批也有一個(gè)質(zhì)量管理問題，具體涉及行政審批制度的標(biāo)準(zhǔn)化、行政審批流程的優(yōu)化、審批程序的再造。盡管這些細(xì)枝末節(jié)的改革僅僅停留在審批實(shí)施層面，但由于審批流程優(yōu)化關(guān)乎行政審批申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的利益以及審批行為的可接受性，其重要性不言而喻。從國務(wù)院文件來看，對(duì)行政審批事項(xiàng)的改革主要采取了減少存量、遏制增量的改革思路。梳理中國行政審批改革歷程，成績(jī)可謂亮眼。2002—2013 年國家層面7 次取消行政審批項(xiàng)目2063 項(xiàng)，大量審批項(xiàng)目改由社會(huì)中介組織自律管理或下放管理層級(jí); 2014 年取消和下放行政審批事項(xiàng)246項(xiàng); 2015 年取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目192 項(xiàng)。

在減少審批事項(xiàng)的同時(shí)，中央政府也非常重視遏制“明減暗增”的問題，通過一系列措施禁止一些地方和部門以備案、年檢、審定、換證等“換馬甲”方式繼續(xù)保留已廢止的審批，或者以“非行政許可審批”名義變相新設(shè)行政許可。舉例來說，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在2004 年7 月2 日做出的《關(guān)于“企業(yè)年度檢驗(yàn)是否屬于行政許可”的答復(fù)》中明確指出，定期檢驗(yàn)或“年檢”是一種規(guī)制手段，而非行政許可。但部分行政機(jī)關(guān)通過對(duì)重要設(shè)施、設(shè)備進(jìn)行定期檢驗(yàn)，并利用其來確認(rèn)相對(duì)人繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的資格，從而把“年檢、年審”變成二次許可。另外，拿“非行政許可審批”來說，2004 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》( 國辦發(fā)[2004]62 號(hào)) 首次使用了“非行政許可審批”這一概念，并規(guī)定“在此基礎(chǔ)上，對(duì)其他行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了嚴(yán)格審核和充分論證，根據(jù)現(xiàn)階段政府全面履行職能和有效實(shí)施管理的需要，經(jīng)國務(wù)院同意，對(duì)其中的211 項(xiàng)暫予保留。這些項(xiàng)目，主要是政府的內(nèi)部管理事項(xiàng)，不屬于行政許可”。其實(shí)，根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，“非行政許可審批”僅指機(jī)關(guān)內(nèi)部事項(xiàng)審批，不指涉外部企業(yè)等相對(duì)人許可事項(xiàng)。但由于歷史原因，很多“非行政許可審批”超出了內(nèi)部審批范疇，甚至還一度成為行政審批改革的“避風(fēng)港”，出現(xiàn)了“非行政許可審批”膨脹的現(xiàn)象。

為此，國務(wù)院于2014 年4 月專門發(fā)文《關(guān)于清理國務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》，并于2015 年5 月6 日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上決定“釜底抽薪”，徹底取消“非行政許可審批”這一類別。在審批質(zhì)量管理方面，由于不涉及審批權(quán)限的調(diào)整和審批事項(xiàng)的精簡(jiǎn)，受制于法律上的立改廢行動(dòng)的制約較小，所以地方探索的空間很大。從各地實(shí)踐來看，以審批流程優(yōu)化、程序再造為目標(biāo)，在審批程序、時(shí)間或者場(chǎng)所上的優(yōu)化或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、審批行為合理化等領(lǐng)域開拓創(chuàng)新，提出了很多有價(jià)值的地方樣本，如引入電子政務(wù)打造“統(tǒng)一受理，并聯(lián)審批，信息共享，業(yè)務(wù)協(xié)同”的行政許可平臺(tái); 編制申請(qǐng)指南試點(diǎn)行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化; 創(chuàng)新行政服務(wù)方式，積極推行導(dǎo)辦服務(wù)，設(shè)導(dǎo)辦服務(wù)崗，積極推行上門服務(wù)、延時(shí)服務(wù)、節(jié)假日預(yù)約服務(wù)，制定“365 天辦證工作制”，特定崗位設(shè)定AB 角，等等。這些有益的地方經(jīng)驗(yàn)，雖做法不一，各具特色，但其內(nèi)在精神卻是相通的，其主線都貫徹了簡(jiǎn)政放權(quán)的精神，都體現(xiàn)了“透明、服務(wù)、競(jìng)爭(zhēng)、廉潔、誠信、負(fù)責(zé)”的現(xiàn)代服務(wù)型政府理念，其意義不可低估。對(duì)地方政府而言，一方面實(shí)踐了《行政許可法》要求的方便民眾、提高效率和優(yōu)質(zhì)服務(wù)的原則，另一方面也極大地改善了審批機(jī)關(guān)與辦事民眾的關(guān)系，增強(qiáng)了政府的威信，完善了地方的營(yíng)商環(huán)境，有力地推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。對(duì)中央政府而言，積累了改革經(jīng)驗(yàn)，提出了問題，豐富了改革措施，擴(kuò)大了改革空間，在一定程度上促進(jìn)了中央和地方良性互動(dòng)、協(xié)同改革的大格局形成。相較于審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)和審批流程優(yōu)化兩個(gè)向度來說，審批職權(quán)的再分配問題就復(fù)雜得多。

審批權(quán)力結(jié)構(gòu)改革的重點(diǎn)是審批組織機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新，其目的主要是整合并且合理地配置職權(quán)，理順審批主體橫向和縱向上的職權(quán)職責(zé)關(guān)系，形成相對(duì)合理而又比較穩(wěn)定的審批體制或?qū)徟�模式。從地方�?chuàng)新的角度來看，目前尚未形成一個(gè)統(tǒng)一模式。總結(jié)起來，大體可以分為三種模式。第一種模式是行政服務(wù)中心服務(wù)模式，它的一個(gè)典型思路就是把各個(gè)審批機(jī)關(guān)審批職能匯總到一個(gè)物理場(chǎng)所，其本質(zhì)是一種物理上的聚集。其中海南省的政務(wù)服務(wù)中心審批人員、審批項(xiàng)目和審批權(quán)力的“三集中”模式最具代表性。第二種模式是行政審批局的模式。該種模式并沒有停留在行政審批權(quán)空間上集中的思路上，而是采取審批職權(quán)內(nèi)在集中的新思路，把原來多個(gè)部門所承擔(dān)的行政審批職能全部劃轉(zhuǎn)到一個(gè)機(jī)關(guān)，成立一個(gè)行政審批局集中行使審批權(quán)。該模式由成都市武侯區(qū)于2009 年首先嘗試，后在天津?yàn)I海新區(qū)、無錫市吳江區(qū)、廣西南寧經(jīng)開區(qū)相繼展開。第三種模式是大部制改革。大部制改革的基本思路主要是以審批決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)管權(quán)的調(diào)整為核心，其手段就是將政府部門職能相近或相同職權(quán)合并，集中到一個(gè)機(jī)關(guān)行使，其目標(biāo)是“既要在政府部門的整體層面上構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離的組織架構(gòu)，也要在部門內(nèi)部建立決策與執(zhí)行相分離的機(jī)制”，從而在各項(xiàng)職權(quán)功能上達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。此項(xiàng)改革自中共十七大報(bào)告提出探索實(shí)行職能統(tǒng)一的大部門體制開始，已在地方和中央不斷推進(jìn)，其中地方大部制改革以深圳、廣東順德的表現(xiàn)最為亮眼。

二、步履艱難: 行政審批制度改革的結(jié)構(gòu)困局

從上述審批事項(xiàng)、審批職權(quán)和審批流程三個(gè)向度來看，行政審批改革目前還處在“進(jìn)行時(shí)”，其中存在的問題很多，如從已取消下放的審批事項(xiàng)看，“有的領(lǐng)域存在放小不放大、放虛不放實(shí)、橫向不同步、縱向不銜接等現(xiàn)象”，“進(jìn)一步取消、下放和規(guī)范審批事項(xiàng)的任務(wù)依然較重”。諸如此類，不勝枚舉。這些問題深究起來，其原因在于目前中國行政審批制度改革所遇到的困境是結(jié)構(gòu)性的。我們只有正確分析這些結(jié)構(gòu)性矛盾，才有可能找到撬動(dòng)結(jié)構(gòu)性困局的支點(diǎn)。首先，在政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系上，仍然停留在行政主導(dǎo)型模式。“在理想的意義上，行政許可的正當(dāng)性和限度在于個(gè)人自由與公共利益的平衡。”作為政府事先管制企業(yè)和社會(huì)的一種手段，行政審批的正當(dāng)性旨在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的缺陷，而不能替代市場(chǎng)這只“無形之手”在資源配置中的決定性作用。2012 年10 月10 日《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》中旗幟鮮明地提出，凡是公民和企業(yè)能夠自決的、市場(chǎng)能夠有效調(diào)節(jié)的，政府都不得設(shè)定行政許可; 凡是政府能夠采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng)，一律不得設(shè)置前置許可。這個(gè)決定所提出的兩個(gè)“新凡是”思想，與2003 年《行政許可法》第十三條的立法精神一脈相承，都體現(xiàn)了市場(chǎng)優(yōu)先、個(gè)人自由和有限政府的邏輯。

然而生成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的“管天管地管空氣”的傳統(tǒng)管理思維根深蒂固，結(jié)果改來改去，依然難以從根本上撼動(dòng)政府主導(dǎo)市場(chǎng)的管理模式，于是，一方面，各地政府大刀闊斧地推行審批改革，不斷刷新審批減少的數(shù)量，出現(xiàn)頗具中國特色的“政績(jī)錦標(biāo)賽”現(xiàn)象; 另一方面，人民群眾對(duì)審批改革的成果直接感受不夠明顯，不夠“解渴”。另外，由于中國社會(huì)組織先天發(fā)育不足、后天培育不夠，社會(huì)組織要么出現(xiàn)“實(shí)質(zhì)行政化”現(xiàn)象，要么普遍存在“能力缺失”，尚不能很好地承接從政府轉(zhuǎn)移出來的職能，政府向行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織放權(quán)的步伐始終無法邁開大步，行政審批改革向社會(huì)組織放權(quán)陷入了一種“雞生蛋，蛋生雞”的怪圈。其次，在中央事權(quán)與地方事權(quán)、上級(jí)政府事權(quán)與下級(jí)政府事權(quán)方面，行政性分權(quán)色彩濃厚，遠(yuǎn)未達(dá)到責(zé)權(quán)利明確的法治化分權(quán)模式。在《論十大關(guān)系》中，毛澤東提出了“兩個(gè)積極性”的論斷:“中央和地方的關(guān)系也是一個(gè)矛盾。解決這個(gè)矛盾，目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。”

在十余年行政審批制度改革過程中，中央政府一直秉持“向社會(huì)放權(quán)、向地方放權(quán)”的思路推進(jìn)審批改革，調(diào)動(dòng)地方積極性，地方政府在行政審批體制、項(xiàng)目清理、流程、監(jiān)督等方面進(jìn)行了諸多探索，很多地方經(jīng)驗(yàn)上升為國家決策，但另一方面，“法治瓶頸的制約、法律責(zé)任的缺失、各自為政導(dǎo)致的制度脫節(jié)和改革成效難以固化等問題，則使得地方行政審批改革涉危履險(xiǎn)”。以地方在清理中央設(shè)定地方實(shí)施的行政許可事項(xiàng)時(shí)遇到的“天花板”問題為例，地方政府常常會(huì)陷入心有余力不足的困局。其癥結(jié)就在于地方自主權(quán)非常有限。按照憲法和法律對(duì)中央和地方權(quán)限的分工安排，對(duì)以法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定等形式設(shè)定的許可事項(xiàng)，地方政府無權(quán)自行取消或減少，甚至依照行政慣性還得遵守，正如中編辦王峰副主任所坦言，“對(duì)國務(wù)院部門規(guī)章、文件自行設(shè)定的行政審批，地方本可依法不予執(zhí)行，但因多方面因素制約，還得照辦”。

根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，在沒有法律、行政法規(guī)的情況下，地方只有通過地方性法規(guī)和省級(jí)地方政府規(guī)章來設(shè)定行政許可，法律不僅嚴(yán)禁設(shè)置因地方保護(hù)而影響全國市場(chǎng)統(tǒng)一的許可，而且將地方設(shè)定的行政許可限定在一年的臨時(shí)性上�！缎姓�許可法》第21 條規(guī)定: “省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政法規(guī)設(shè)定的有關(guān)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政許可，根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，認(rèn)為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后，可以在本行政區(qū)域內(nèi)停止實(shí)施該行政許可。”盡管該法為地方廢止中央設(shè)定地方實(shí)施的行政許可事項(xiàng)預(yù)設(shè)了解決方案，但該方案存在明顯的行政性分權(quán)特點(diǎn)，需要地方政府履行復(fù)雜而又具有極大難度的上報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)程序，而且該方案“只限于行政法規(guī)設(shè)定的許可，而沒有觸及法律設(shè)定的許可”。

從理念和制度來看，雖然《行政許可法》充分考慮了中央和地方“兩個(gè)積極性”的問題，但其處理方案只是法律形式性的，沒有為中央政府和地方政府在審批事項(xiàng)設(shè)置方面提供實(shí)質(zhì)性劃分標(biāo)準(zhǔn)。最后，在法律和行政審批改革方面，立法滯后于改革，政策推動(dòng)型的特征十分明顯，單純的政府推動(dòng)模式表現(xiàn)出后繼乏力的跡象。由于遭遇法治瓶頸，地方很多審批改革創(chuàng)新飽受合法性爭(zhēng)議，如上文提到的行政審批局模式，由于其改變了法定的審批機(jī)構(gòu)，可能引發(fā)部門之間的權(quán)限爭(zhēng)議，難免與現(xiàn)行的法律規(guī)定產(chǎn)生沖突，從而面臨種種合法性質(zhì)疑; 又如，并聯(lián)審批制改革已經(jīng)突破了《行政許可法》規(guī)定的串聯(lián)審批框架，進(jìn)而影響了具體案件中行政審批決定作出的合法性。行政審批改革十余年以來，除作為固化行政審批制度改革成果的《行政許可法》之外，幾乎大多數(shù)行政審批制度改革的“大動(dòng)作”都是通過國務(wù)院下發(fā)文件的方式來推動(dòng)的，其基本的運(yùn)作方式往往是國務(wù)院提出指標(biāo)或要求，國務(wù)院部委研究論證，提出調(diào)整或取消的事項(xiàng)和理由上報(bào)，國務(wù)院經(jīng)進(jìn)一步研究形成最終方案。這種政策推動(dòng)式改革，依然“沿襲‘領(lǐng)導(dǎo)決策啟動(dòng)———下達(dá)減放指標(biāo)———集中排查論證———匯總并公布改革事項(xiàng)’的工作程式，以及‘抓大放小’的減放邏輯”。

其結(jié)果，一方面，中央政府強(qiáng)力主導(dǎo)，運(yùn)動(dòng)一波接著一波，數(shù)量一減再減; 另一方面，政府職能轉(zhuǎn)換“千呼萬喚”不能到位，人民群眾對(duì)于審批改革成果感受不夠明顯。這種現(xiàn)象說明，作為以簡(jiǎn)政放權(quán)為目的的行政審批改革，在向社會(huì)和地方“雙向放權(quán)”的過程中，單純依靠政府行政權(quán)推動(dòng)已經(jīng)難以為繼，必須行政、立法和司法通力合作，擴(kuò)大審批改革參與的主體，除了政府的自律之外，更多地需要人大介入，特別是需要社會(huì)的參與，并充分發(fā)揮法治對(duì)改革的引領(lǐng)與規(guī)范作用。

三、治理轉(zhuǎn)型: 行政審批改革的負(fù)面清單管理模式

毫無疑問，改革愈深入難度愈大。在推進(jìn)市場(chǎng)化、分權(quán)化、服務(wù)導(dǎo)向的行政審批改革中，需要一種簡(jiǎn)約的治理機(jī)制，化繁為簡(jiǎn)，以簡(jiǎn)馭繁，從而實(shí)現(xiàn)國家治理的“簡(jiǎn)約主義”，最終達(dá)到我們所欲的“善治”。作為一種國際投資領(lǐng)域的特別管理措施，負(fù)面清單管理方式正日益從外商投資領(lǐng)域擴(kuò)大到以行政審批為中心的其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理領(lǐng)域。一種以負(fù)面清單為核心，輔以權(quán)力清單和責(zé)任清單的簡(jiǎn)政放權(quán)模式，正在逐漸成為國家治理現(xiàn)代化的新嘗試。負(fù)面清單管理模式的第一個(gè)要素就是引入清單制。將行政審批事項(xiàng)制成清單，實(shí)行目錄化管理，無疑是一種限權(quán)思想和行政公開的體現(xiàn)，目錄本身就是對(duì)傳統(tǒng)政府全能主義和秘密行政的否定。在這方面，地方行政審批改革探索的審批目錄管理制度可謂功不可沒。自上海市2010 年制定了《行政審批目錄管理辦法》( 以下簡(jiǎn)稱《目錄》) 以來，廣東省、海南省等地方先后效仿。各地管理辦法均規(guī)定，行政審批的實(shí)施、公開和監(jiān)督必須以《目錄》為依據(jù)，“納入《目錄》的行政審批事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)明確事項(xiàng)名稱和代碼、審批依據(jù)、實(shí)施機(jī)關(guān)、審批程序、審批條件、申請(qǐng)材料、審批期限等審批事項(xiàng)要素和內(nèi)容”( 《廣東省行政審批目錄管理辦法》第六條) 。

這種行政審批目錄制度后來發(fā)展成為政府權(quán)力清單制度，最終被寫入中共十八屆三中、四中全會(huì)兩個(gè)決定之中，并在全國和地方各個(gè)領(lǐng)域“開花結(jié)果”。2014 年12 月2 日，廣東省公布《廣東省行政審批事項(xiàng)通用目錄》，成為中國首張涵蓋省、市、縣三級(jí)全部行政審批事項(xiàng)一單式縱向權(quán)力清單�！秶鴦�(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉企收費(fèi)管理減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的通知》( 國辦發(fā)〔2014〕30 號(hào)) 規(guī)定: “對(duì)按照法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)政策規(guī)定設(shè)立的涉企行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和實(shí)施政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)，實(shí)行目錄清單管理。”

從正面清單到負(fù)面清單，使負(fù)面清單管理新型模式加入了新質(zhì)素，是簡(jiǎn)政放權(quán)過程一次質(zhì)的飛躍。2003 年9 月30 日，《中國( 上海) 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施( 負(fù)面清單) 》的出臺(tái)，標(biāo)志著負(fù)面清單制在新一輪改革中的試點(diǎn)和推廣。中國廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)先后公布負(fù)面清單。作為外資投資新舉措，相對(duì)于準(zhǔn)入前以正面清單審批為主的舊模式，負(fù)面清單管理模式實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理。正面清單和負(fù)面清單都是國際投資規(guī)則，但各自理念不同，正面清單列明開放的行業(yè)、領(lǐng)域和事項(xiàng)，負(fù)面清單則明確禁止的事項(xiàng)、領(lǐng)域和行業(yè)。對(duì)企業(yè)和社會(huì)來說，前者遵循“法無規(guī)定皆禁止”的邏輯，而后者奉行“法無禁止皆自由”的理念。在正面清單模式下，市場(chǎng)主體只有在法律具有明確規(guī)定和通過行政審批之后才能進(jìn)入，市場(chǎng)主體能否進(jìn)入完全依賴政府手中擁有的自由裁量權(quán); 而在負(fù)面清單模式下，除非法律有明確的限制或禁止，市場(chǎng)主體可以自由進(jìn)入，完全不必仰仗政府的審批和管理。如果說正面清單是“集權(quán)”理念，那么負(fù)面清單則是“放權(quán)”思維。

從這個(gè)意義上說，負(fù)面清單管理模式不只是一種先進(jìn)的外資準(zhǔn)入管理模式，更是一種真正放權(quán)于市場(chǎng)、還權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于民的簡(jiǎn)政放權(quán)的新嘗試。負(fù)面清單在提供了一種全新的治理理念的同時(shí)，也“改變了原來集權(quán)、單向、固化的治理生態(tài)，促使形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)有效協(xié)調(diào)的治理新模式”。在傳統(tǒng)以政府為中心的一元治理模式中，政府常常陷入“一放就亂、一收就死”的怪圈，審批改革也難以擺脫數(shù)字競(jìng)賽的形式化流弊，其根源就在于國家或政府的父權(quán)主義情結(jié)，政府權(quán)力過于集中，市場(chǎng)和社會(huì)的自由空間和自治權(quán)利太小。在這種模式下，對(duì)政府權(quán)力治理只有采取依賴科層制控制的行政治理方式。而隨著負(fù)面清單制度的實(shí)施，由于還權(quán)于市場(chǎng)、還權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于民，市場(chǎng)歸市場(chǎng)，政府歸政府，從而打破了政府壟斷市場(chǎng)、國家控制社會(huì)的傳統(tǒng)路徑依賴，開啟了政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同治理的新模式。在負(fù)面清單管理模式下，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)形成了雙向的協(xié)商式合作規(guī)制，而不再是政府單方的強(qiáng)制性控制。

在這種協(xié)同治理格局中，政府職能的定位變得更加清晰，負(fù)面清單管理模式主張“審批最少”的政府，但也是“監(jiān)管和服務(wù)最好”的政府; 強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力不得隨意干預(yù)市場(chǎng)活動(dòng)，但也不得放棄政府的監(jiān)管職責(zé)，既不得“越位”，也不能“缺位”。與傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)模式過度重視政府事前的審批職能不同，負(fù)面清單管理模式有利于把政府從繁重的事前審批和對(duì)社會(huì)事務(wù)大包大攬中解放出來，將政府治理的重心聚焦在事中、事后的監(jiān)管以及公共服務(wù)的提供上面。負(fù)面清單制度并不僅僅限于一張負(fù)面清單，而是實(shí)施負(fù)面清單、權(quán)力清單、( 監(jiān)管) 責(zé)任清單的“三單”管理模式，負(fù)面清單指向市場(chǎng)和社會(huì)，蘊(yùn)含“法不禁止皆可為”的自由理念，而權(quán)力清單和責(zé)任清單形成對(duì)政府的反向規(guī)制，向政府宣告“法無授權(quán)不可為”以及“法定職責(zé)必須為”的法治原則。從這個(gè)意義上說，負(fù)面清單管理模式中的三張清單，相輔相成，缺一不可。負(fù)面清單管理模式適應(yīng)了治理轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，主動(dòng)運(yùn)用法律引領(lǐng)行政審批制度改革，堅(jiān)持“重大改革于法有據(jù)”，重塑了法律與行政改革的關(guān)系。

通俗來講，改革就是變法。由于法律的相對(duì)穩(wěn)定性和改革的絕對(duì)變動(dòng)性之間不可避免地存在一定程度的張力，所以在行政審批改革實(shí)踐中，常常出現(xiàn)立法滯后于改革的狀態(tài)，使地方審批改革陷入一種“違法改革”的尷尬處境。為了緩解法律與行政改革的緊張關(guān)系，全國人大及其常委會(huì)采用了個(gè)別授權(quán)的方式予以解決，其方式有兩種:一種是沿用經(jīng)濟(jì)特區(qū)變通立法權(quán)，深圳市五屆人大常委會(huì)于2012 年通過了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)商事登記若干規(guī)定》，在深圳率先實(shí)施商事登記制改革試點(diǎn)，又在2013 年底通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)條例》，以行業(yè)協(xié)會(huì)年度報(bào)告制取代行業(yè)協(xié)會(huì)年檢制，另一種方式就是根據(jù)《行政許可法》第二十一條規(guī)定爭(zhēng)取最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)授予地方“先行先試”立法權(quán)。如2012 年12 月全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的25 項(xiàng)行政審批目錄; 2013 年國務(wù)院授權(quán)上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施負(fù)面清單; 2014 年12 月全國人大常委會(huì)決定授權(quán)國務(wù)院在廣東、福建和天津三個(gè)新設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以及上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批; 2015 年12 月全國人大常委會(huì)再次作出授權(quán)決定，授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批。然而，這種個(gè)別授權(quán)方式難以適應(yīng)復(fù)雜性的地方立法需要，無法給地方政府在經(jīng)濟(jì)、法治和文化等方面提升地方競(jìng)爭(zhēng)力提供公平的制度環(huán)境。

對(duì)大多數(shù)地方來說，也需要通過特別授權(quán)等形式賦予地方政府先行先試權(quán)。第十二屆全國人大第一次全體會(huì)議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，國務(wù)院在2013 年6 月、12 月和2014 年8月、2015 年4 月，先后分四次就行政體制改革的相關(guān)事項(xiàng)，向全國人大常委會(huì)提請(qǐng)“打包”修改部分法律，為行政審批改革提供法律依據(jù)。2015 年修訂的《立法法》不僅將地方立法權(quán)擴(kuò)容到設(shè)區(qū)的市，而且在第十三條確認(rèn): “全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。”

這種“暫停實(shí)施法律”的先行先試方式為中央政府的放權(quán)和授權(quán)提供了一種新思路，即通過暫時(shí)性地調(diào)整法律的部分適用范圍來主動(dòng)適應(yīng)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性和復(fù)雜性，以此掃除地方行政審批改革的合法性障礙，從而激發(fā)地方政府行政改革的動(dòng)力和活力，并徹底回歸到以立法引領(lǐng)和推動(dòng)變革的法治主義軌道上來。