一、我國法院人員分類管理改革的回顧

( 一) 我國法院人員“分類管理”的理念

與文本我國的法院系統(tǒng)對“分類管理”并不陌生。1999 年出臺的《人民法院第一個五年改革綱要(1999- 2003)》(下稱《一五綱要》) 就已包含分類管理的理念，如書記員單獨序列管理和配備法官助理等。法院系統(tǒng)官方文件正式啟用“分類管理”這一術(shù)語大致可追溯到2002 年。該年度，時任最高人民法院副院長的祝銘山在一次講話中提及對法官、審判輔助人員、司法行政人員、黨政工作人員和司法警察等法院工作人員需要“分類管理”。同年出臺的《關(guān)于加強法官隊伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》意味著法院系統(tǒng)正式啟動人員分類管理改革。此后，最高人民法院于2005 年、2009 年和2015年發(fā)布的《人民法院第二個五年改革綱要(2004 - 2008)》(下稱《二五綱要》)、《人民法院第三個五年改革綱要(2009 - 2013)》(下稱《三五綱要》) 和《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(2014 - 2018)》(下稱《四五綱要》)均有明確的關(guān)于“人員分類管理”的規(guī)定。不過，長達15 年的分類管理試點改革離預(yù)期仍有顯著差距，十八屆三中全會對法院“人員分類管理”的再次強調(diào)便是明證。在此，筆者將簡要回顧一下這15 年間最高人民法院著力推進有關(guān)書記員和法官助理的人員分類管理改革。

( 二) 書記員單獨序列改革的回顧

書記員單列管理在某種程度上是法院系統(tǒng)推行人員分類管理的一個突破口。1999 年的《一五綱要》就已確定“書記員單獨序列管理”。作為對《一五綱要》的貫徹執(zhí)行，最高人民法院在2003 年推出了《人民法院書記員管理辦法(試行)》，設(shè)定了專門針對聘任制書記員的選任程序和晉升通道，它意味著聘任制書記員單獨序列管理機制的全面推行。傳統(tǒng)而言，書記員是法官的“預(yù)備役”，二者雖屬于不同崗位，但在管理上高度混同。故而，聘任制書記員改革的核心就是建立一支單獨序列的書記員隊伍，阻斷書記員向法官的晉升路線，分類管理的理念彰顯無遺。聘任制書記員機制改革很快遭遇各種頂層體制障礙。禁止轉(zhuǎn)任為法官、較低的薪酬和有限的職級晉升空間等設(shè)定降低了該崗位對社會的吸引力以及該隊伍的穩(wěn)定性。吊詭的是，這三個要素恰恰又是書記員分類管理改革中著力強調(diào)的方面。隨著這一改革的推進，聘任制書記員改革的問題不斷凸顯。四川省瀘州市中級人民法院曾是書記員管理制度改革的試點，并曾被當作典型向全國法院推廣，但該院部分聘任制書記員也以罷工的“激烈”方式表達對這一改革的負面情緒。因此，大致在2009 年前后，最高人民法院就逐步放緩?fù)七M這項改革。地方法院轉(zhuǎn)而通過各種方式來“消化”這批聘任制書記員。

江蘇省從2009 年開始陸續(xù)將一千余名聘任制書記員轉(zhuǎn)為公務(wù)員序列。貴州省則在2011 年一次性解決了122 名聘任制書記員轉(zhuǎn)任法官的問題。2013 年，最高人民法院政治部主任徐家新在接受訪談時就強調(diào)要“妥善解決聘任制書記員遺留問題”，“對已通過公務(wù)員考試和司法考試的聘任制書記員，可經(jīng)考核擇優(yōu)轉(zhuǎn)任為法官”。這無疑是以官方的聲音確立了法官和聘任制書記員兩大序列被重新打通。同樣是在2009 年前后，各地法院又展開了新的書記員管理制度改革———聘用制。盡管“聘任”與“聘用”一字之差，但卻有根本的差別。前者是中央政法專項編制，理論上仍屬公務(wù)員;后者則是事業(yè)編制或者純合同制。比如，江蘇省從2013 年前后推出書記員分類管理的聘用制改革，統(tǒng)一與書記員簽訂《聘用制書記員勞動合同書》。據(jù)報道，2015 年江蘇全省68 家法院聯(lián)手面向社會公開招聘624 名書記員。在近年的改革中，部分法院還引入了勞務(wù)派遣的管理模式，由聘用制書記員與法院之外的勞務(wù)派遣公司簽約，法院與書記員不直接發(fā)生勞動關(guān)系。顯而易見，無論是事業(yè)編制亦或是合同制，其待遇均不如公務(wù)員序列的法院其他工作人員，晉升空間也更加有限，因此聘用制書記員隊伍更加缺乏穩(wěn)定性。以寧夏為例，聘用制書記員由于沒有編制、沒有人頭經(jīng)費、靠擠占正常辦公經(jīng)費發(fā)工資、待遇相對較低而頻繁“跳槽”�？傊�，現(xiàn)階段，法院系統(tǒng)書記員的編制有公務(wù)員編制、事業(yè)單位編制、合同編制等類型。不同編制的書記員雖然工作內(nèi)容大同小異，但在選任、薪酬和晉升方面卻有根本不同。也就是說，職位的工作內(nèi)容并非上述管理差異的原因，編制才是造成差異化管理的根本癥結(jié)。

( 三) 法官助理單獨序列改革的回顧

法官助理改革無疑也是最高人民法院在過去十余年著力推動的分類管理改革之一。時任最高人民法院政治部主任的蘇澤林在2004 年全國法院法官助理試點工作座談會上就將其定位為“實現(xiàn)法院人員分類管理的關(guān)鍵一步”。與書記員單列改革類似，我國法官助理制度也大致肇始于1999 年的《一五綱要》。不過，直到2004 年9 月最高人民法院才確定了18 個試點法院。2008 年1 月法官助理的試點進一步擴展到814 個法院。法官助理試點的推進也很快遭遇了各種頂層體制的制約和系統(tǒng)內(nèi)的抵制。從《一五綱要》文本來看，改革最初采用的是以法官助理取代助理審判員的思路，對法官助理的價值認識和司法分工缺乏細致入微的思考。改革更像是法官助理與助理審判員的崗位置換，其背后的考慮之一很可能是降低法官群體的人數(shù)。也就是說，法官與法官助理的分類管理改革最初并非基于職位工作性質(zhì)差異的管理需要。

在實踐中，試點法院大多依照此類置換的思路裁減部分法官，不再任命助理審判員。隨著試點的推進，法院在人事制度等方面所遇到的困難進一步暴露。首先，與書記員相比，《人民法院組織法》并未規(guī)定法官助理這一職位，最高人民法院也一直未發(fā)布全國性的法官助理管理辦法。由于缺乏“名分”，法官助理的待遇與職級等諸多問題勢必面臨各種困難。其次，由于法官助理制度推行之初采用強行轉(zhuǎn)換助理審判員的方式，在實踐中也遭遇了不同程度的抵制。正因如此，《二五綱要》中已經(jīng)不再出現(xiàn)取消助理審判員的提法。最高人民法院司法改革的負責人在近期的表態(tài)中仍然強調(diào)“不能簡單采取將助理審判員直接轉(zhuǎn)化為法官助理的方式推進改革”。再次，缺乏統(tǒng)一政策加劇了地方法院法官助理制度的差異性。法官助理的選任分為助理審判員轉(zhuǎn)任、書記員轉(zhuǎn)任、速錄員轉(zhuǎn)任、社會直接招聘四種方式。不同招聘方式法官助理的編制則分為公務(wù)員編、事業(yè)編和合同編三種。也就是說，盡管工作內(nèi)容大同小異，但不同編制法官助理之間在薪酬、考核、晉升等方面卻有根本不同。故而，盡管我國在1999 年已將法官助理擺上改革議程，但截至目前尚未真正建立。

二、美國聯(lián)邦法院工作人員的分類管理

美國聯(lián)邦法院人員分類管理的理念由來已久，歷史上一共有15 種司法輔助人員。針對職位性質(zhì)不同的法院工作人員，美國司法系統(tǒng)構(gòu)建了差異化、各具特色的選任、薪酬、考核等管理體制。

( 一) 美國聯(lián)邦法院工作人員的分類及規(guī)模

現(xiàn)階段，美國聯(lián)邦法院工作人員可以被劃分為兩大類:法官(judge)和法院輔助人員(court supportstaff)。對于美國聯(lián)邦法官的員額，國內(nèi)學者已多有論述。根據(jù)不同的統(tǒng)計口徑，可能會有不同的數(shù)量。不過，嚴格意義的“第三條款法官”的員額大致為856 名，“非第三條款法官”約為413 名，聯(lián)邦治安官574 名，三者合計1843 名。除此之外，美國聯(lián)邦法院還有大量的法官輔助人員。他們又大致可以被劃分為兩類:專業(yè)事務(wù)輔助人員(law staff)和行政事務(wù)輔助人員(administrative staff)。專業(yè)事務(wù)輔助人員是指為法官提供專業(yè)性輔助工作的人員，主要包括:法官助理(law clerk) 和公職律師(staff attorney)。一般而言，法官助理主要是著名法學院的畢業(yè)生，他們在法官監(jiān)督之下負責協(xié)助法官從事法律研究、起草判決書、審閱當事人的意見書、查閱文獻和為案件審理排期及其他有關(guān)案件準備和管理。正如有人總結(jié)的那樣，“所有法官助理都做一樣的事情———法官讓他們做的所有事情”。

現(xiàn)階段，美國最高法院大法官每人可以聘請4 名法官助理、聯(lián)邦上訴法院法官允許聘請3 名法官助理、聯(lián)邦區(qū)法院法官可以聘請2 名法官助理。與法官助理類似，公職律師也為法官提供專業(yè)的輔助，并且他們在聯(lián)邦上訴法院中的作用越發(fā)不可替代。公職律師在不同上訴法院的使用方式不盡相同。一些法院讓公職律師篩選和作出預(yù)裁決(preliminary determination)，比如服刑人員的申訴。公職律師還常常被要求審核案件的管轄權(quán)問題，或者評估哪些案件可以進行口頭辯論。一些法院的公職律師也協(xié)助起草判決書。行政事務(wù)輔助人員為法官提供專業(yè)領(lǐng)域之外的日常事務(wù)輔助。美國聯(lián)邦法院的行政事務(wù)輔助人員主要有四類:書記官、審前服務(wù)官、緩刑事務(wù)官、圖書管理員。在聯(lián)邦法院系統(tǒng)中，首席法官決定法院的政策并把實施這些政策和維持法院日常運作的任務(wù)分配給法院書記官辦公室主任( clerk ofcourt)。

書記官的職責很多元，包括案件流程、案件檔案、經(jīng)費管理、設(shè)備及人事管理、辦公自動化、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等等。審前服務(wù)官(pretrial services officer)和緩刑官(probation officer)也是美國聯(lián)邦法院工作人員的重要組成部分。他們主要負責詢問被告人相關(guān)信息、對被告人進行背景調(diào)查，從而為法官提供詳細的報告以協(xié)助法官決定是否需要在審前羈押犯罪嫌疑人或者在審判后是否可以適用緩刑。美國聯(lián)邦法院還設(shè)有圖書資料室，并配備一定的圖書管理員。他們負責協(xié)助法官管理圖書資料，并進行學術(shù)研究。這與我國法院研究室職能較為類似。由于采用靈活的聘任機制，美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)工作人員的總數(shù)是持續(xù)變動的，因此法官員額占法院工作人員總數(shù)的比例也是浮動的。聯(lián)邦法院行政管理部( Administrative Office of United Statescourts)2013 年度報告顯示，由于國會持續(xù)減少聯(lián)邦法院的財政撥款，2011 年7 月至2013 年年底，聯(lián)邦法院輔助人員的職位數(shù)一共削減了3200 個，大致占到聯(lián)邦法院輔助人員總數(shù)的15%。僅在2013 年度就削減了1200 個職位。由此我們大致可以推算出美國聯(lián)邦法院法官之外的雇員在削減之前的總數(shù)約為2. 1 萬人，削減之后職位數(shù)大致為1. 8 萬人。這一推算與聯(lián)邦最高法院首席大法官羅伯茨在2013 年度總結(jié)中的描述相對應(yīng)�！�30〕因此，在2011 年至2014 年間，美國聯(lián)邦法院法官輔助人員與法官的比值為11 ∶ 1 至10 ∶ 1 之間，且這個比值不斷變動。

( 二) 差異化的選任機制

選任機制分為資質(zhì)要素和程序要素兩個方面。前者涉及美國聯(lián)邦法院工作人員需要具備何種資質(zhì)要求;后者涉及通過何種程序?qū)⒕邆涮囟ㄙY質(zhì)要求的人員選任到特定崗位上。在美國聯(lián)邦法院內(nèi)部，法官、專業(yè)事務(wù)輔助人員和行政事務(wù)輔助人員遵循不同的選任機制。首先，不同職位的準入條件不同。聯(lián)邦法官被認為是職業(yè)精英，因此候選人需要具備較高的準入條件。一般認為，至少需要“在美國大學法學院畢業(yè)并獲得JD 學位;同時通過律師資格考試，并從事律師工作若干年”。作為提供重要專業(yè)輔助的法官助理，其準入門檻低于聯(lián)邦法官，但卻不同程度高于其他輔助人員。根據(jù)聯(lián)邦法院網(wǎng)的招聘說明顯示，法官助理必須是法學院畢業(yè)生或者法學院應(yīng)屆畢業(yè)生，同時具備以下一項或多項條件:成績在學院內(nèi)位列前1 /3;有在上述法學院法律評論編委會工作的經(jīng)驗;在上述學院獲得法學碩士學位(LLM);經(jīng)法官認可具備法學研究的能力。

同樣是專業(yè)輔助人員，公職律師的職業(yè)準入條件就低于法官助理，只要求法學院畢業(yè)生或者法學院應(yīng)屆畢業(yè)生;招聘公告中言明的其他特殊條件。其余的輔助人員的準入條件則更加寬泛，根據(jù)崗位內(nèi)容不同，甚至不要求具備法學學位。當然，上述條件只是最低的準入門檻，具體法院在招聘人員的時候可以根據(jù)自身的要求增加額外的資質(zhì)要求。其次，不同職位的選任程序不同。美國聯(lián)邦法官的選任遵循一套嚴格而繁瑣的選任程序，該程序還隨著時間的發(fā)展而不斷豐富。通常而言，當聯(lián)邦法官出現(xiàn)職位空缺的時候，會由總統(tǒng)進行提名;提名之后，聯(lián)邦調(diào)查局會進行背景調(diào)查;美國律師協(xié)會則會對候選人的職業(yè)水平進行評審;隨后是參議院對候選人進行確認并最終由總統(tǒng)任命。法官之外的輔助人員的選任層級就相對低許多�？偨y(tǒng)與國會并不需要介入，而僅由聯(lián)邦法院行政管理部負責。盡管從文本上看，聯(lián)邦法院行政管理部享有廣泛的權(quán)限，但是在實踐中，“非集權(quán)化”(decentralization)的理念卻深入人心。因此行政管理部把大量管理權(quán)限下放給具體的法院，賦予他們以廣泛的自主權(quán)。也就是說，法官輔助人員選任與招聘的最終決定權(quán)通常是具體的法院。不過，必須強調(diào)的是，對于法官助理而言，法官本人的話語權(quán)也是顯著的。

( 三) 多元化的薪酬體制

在美國法院系統(tǒng)中，法官與法官輔助人員執(zhí)行不同的薪酬體系。在法官輔助人員內(nèi)部，根據(jù)職責的不同也執(zhí)行不同的薪酬體系。這是美國法院人員分類管理最主要的特征之一。表1 展示了2014年度聯(lián)邦法院主要工作人員的薪酬情況。法官處于法院工作人員薪酬金字塔的頂端。根據(jù)美國聯(lián)邦人事管理辦公室(OPM) 發(fā)布的《2014年聯(lián)邦公職人員薪酬表》(Executive Order for 2014 Pay Schedules) 顯示，聯(lián)邦法官被單列為第7 項(schedule 7)額外予以強調(diào)。這一專門工資計劃由高到低分為4 級———聯(lián)邦最高法院首席大法官、聯(lián)邦最高法院法官、聯(lián)邦上訴法院法官、聯(lián)邦地區(qū)法院法官。

表1 數(shù)據(jù)顯示，2014 年度美國聯(lián)邦地區(qū)法官薪酬為199 100 美金，而聯(lián)邦最高法院首席大法官的薪酬則為255 500 美金。法官助理的基本薪酬遵循的是聯(lián)邦法官薪酬之外的“司法薪酬計劃”(The Judiciary Salary Plan，簡稱JSP)。JSP 分為18 級(grade)，每級10 檔(step)，共180 種，法官助理的薪酬從JSP - 11 - 1(11 級1 檔)到JSP - 18 - 10(18 級10 檔)，共80 種。表1 的數(shù)據(jù)顯示，2014 年度聯(lián)邦法院法官助理的最低起薪為11 級1 檔(JSP - 11 - 1)———50 790 美金，最高薪酬可達147 200 美金(JSP - 18 - 10)。除了法官助理之外，絕大多數(shù)聯(lián)邦法院工作人員執(zhí)行“法院工作人員薪酬計劃”(Court PersonnelSystem Pay Rate，簡稱CPSPR)。CPSPR 有18 級，每級61 檔，共計1098 種薪酬標準。公職律師的薪酬水平從27 級1 檔開始到32 級31 檔———2014 年度的薪酬為40 614 美金至147 200 美金之間。其余輔助人員雖然也遵循CPSPR 薪酬計劃，但薪酬起薪卻一般為21 級1 檔，比公職律師低了6 個等級———起薪為17 642 美金。實際上，美國聯(lián)邦法院行政事務(wù)輔助人員的起薪和最高薪酬都和美國政府公職人員是相同的，只是內(nèi)部設(shè)置了更多的級別。此外，美國聯(lián)邦司法系統(tǒng)還為純技術(shù)輔助人員———庭審記錄員設(shè)定了單獨的薪酬計劃(Court Report Pay Rate，簡稱CPPR)。這套獨特的薪酬體系共4 級，收入在65 570 美金至75 406 美金之間。

( 四) 雙層的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

美國聯(lián)邦法院內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)與我國有很大的不同，是一種以首席法官為核心的，扁平化與科層化相結(jié)合的內(nèi)部治理方式。第一，扁平化的司法事務(wù)治理結(jié)構(gòu)。每個法官及其聘請的法官助理都會形成以該法官為中心的小團隊。具體來看，每名聯(lián)邦最高法院法官的團隊由6 人構(gòu)成(1 名法官+ 4 名法官助理+ 1 名法官秘書/行政助手)，每名聯(lián)邦巡回上訴法院法官的團隊由5 人構(gòu)成(1 名法官+ 3 名法官助理+ 1 名法官秘書/行政助手)，而每名聯(lián)邦地區(qū)法院法官的團隊由4 人組成(1 名法官+ 2 名法官助理+ 1 名法官秘書/行政助手)。

作為團隊核心的法官完全掌握團隊的日常工作。因此從處理司法事務(wù)的視角來看，美國聯(lián)邦法院儼然像由若干法官團隊構(gòu)成扁平化治理結(jié)構(gòu)，每個法官團隊好比大公司扁平化管理中的一個個獨立的“項目組”，各團隊之間沒有隸屬關(guān)系，彼此獨立運作。這其實也符合達瑪什卡所描述的原子化法官結(jié)構(gòu)———協(xié)作理想型和單一的權(quán)力層次。法院的行政輔助人員負責配合一個個獨立法官團隊的日常工作，為他們提供行政支持，如庭審記錄、判決書歸檔、安保等。第二，科層制的行政事務(wù)治理結(jié)構(gòu)。在行政管理方面則并非奉行扁平化的治理結(jié)構(gòu)。整個行政管理體系以首席法官為核心，其余法官不參與行政管理，只是享受行政管理為他們帶來的便利。首席法官也不會專職處理行政事務(wù)，而是會委托一名首席行政官來負責行政事務(wù)的管理。比如本文第二部分提及的書記官辦公室主任(Clerk of Court)。首席行政官在首席法官的監(jiān)督下開展法院的行政管理。具體而言，除了書記官辦公室(Clerk’s Office) 之外，聯(lián)邦法院內(nèi)部可能還有下列行政輔助機構(gòu):公職律師辦公室(Office of the Staff Attorneys)和法院圖書館(Court Library)。每個內(nèi)設(shè)機構(gòu)的工作人員都服從辦公室負責人的領(lǐng)導(dǎo)，比如公職律師辦公室的成員服從公職律師主管的領(lǐng)導(dǎo)。而各辦公室負責人又服從首席行政長官的領(lǐng)導(dǎo)，并最終服從首席法官的領(lǐng)導(dǎo)。由此可以勾勒出清晰的科層制屬性。

三、我國法院人員分類管理改革的反思

事實已經(jīng)證明，無論是書記員亦或是法官助理的相關(guān)改革，最高人民法院的政策均未能在司法實踐中全面落實。盡管2003 年出臺的《人民法院書記員管理辦法(試行)》就已經(jīng)明確規(guī)定:“本辦法下發(fā)后人民法院新招收的書記員，實行聘任制和合同管理。”但事實卻是，許多省份一直沒有推進這一改革。有些地方法院直到2013 年至2014 年間才啟動了這一改革。法官助理改革同樣也遭遇了基層不同程度的抵制與變通。盡管在大范圍擴展試點至800 多個基層法院后，2008 年底全國也僅有法官助理4725 名。這個比例與近20 萬的法官比例相比無疑仍然是懸殊的�？梢�，15 年的法院工作人員分類管理改革并未取得預(yù)期成效。因此，在十八屆三中全會之后，各地開展了以法官員額制為核心的人員分類管理改革。目前新一輪改革尚處于起步階段。在此背景下，總結(jié)前一階段改革失敗成因就顯得很有必要。

筆者認為可以從宏觀、中觀和微觀三個層面來解釋和分析。

( 一) 宏觀層面: 人員分類管理改革遭遇頂層體制困局

宏觀層面的頂層體制困局是最高人民法院著力推行的人員分類管理改革在實踐中并未得到全面落實的根本原因。這具體可以從兩個層面來分析:其一，法院人員分類管理改革缺乏人事和薪酬體制的支持。有學者在總結(jié)前一階段法院人員分類管理改革未能成功時就指出，“主要原因在于這項改革會引發(fā)大規(guī)模的人事變動，涉及面廣，牽涉利益多，且缺乏相應(yīng)的人事支持和財政經(jīng)費保障”。書記員單列改革最初符合分類管理的基本理念。這具體表現(xiàn)在為書記員設(shè)定了不同的職業(yè)準入條件、薪酬體系和晉升體系。然而，書記員單列制度推行缺乏靈活的薪酬與機動的晉升制度的配合，也正因如此，看似最符合分類管理理念的“單兵推進”的書記員單列改革在遭遇各種體制壁壘之后不得不退回原點。原本基于職位工作性質(zhì)差異的分類管理改革在遇到人事和薪酬兩大宏觀體制困局時被迫向符合原有體制的基于編制差異的分類管理改革扭曲。同樣，法官助理改革遭遇的瓶頸最終亦可被追溯到缺乏頂層制度設(shè)計的強力支持。與書記員不同，法官助理是一個全新的職位，在立法上一直沒有得到官方的認可。2003 年最高人民法院《關(guān)于人民法院法官助理若干問題的規(guī)定( 征求意見稿)》最終未能出臺，此為缺乏體制支持的例證之一。

此后，2008 年《人民法院組織法》修訂時一度盛傳法官助理的身份有望得以“名正言順”。然而最終立法修訂對法官助理的“忽視”不啻為頂層體制暫時拒絕為法官助理正名的又一明證。名不正則言不順，法官助理尬尷的地位使得對其選任、招聘、晉升、考核等配套機制的構(gòu)建遭遇更大的制度阻力。這也使得法官助理改革似乎總是“雷聲大雨點小”。其二，法院人員分類管理改革缺乏統(tǒng)一的司法行政管理體系支撐。除了人事和薪酬體制之外，缺乏統(tǒng)一的行政管理體系也是上一輪人員分類管理改革失敗的重要體制誘因。“最高人民法院和地方各級人民法院在管理領(lǐng)域的深度、廣度以及統(tǒng)一性方面沒有形成完全的管理關(guān)系，原因是上下級法院之間的管理關(guān)系缺乏具體明確的法律規(guī)范，而且司法管理決策權(quán)多掌握在本級政權(quán)(主要是黨政機關(guān))手中。”

由于沒有建立自上而下的司法行政管理體系，基層法院人事權(quán)仍然隸屬于地方政府，而法院系統(tǒng)對于法官以及法官輔助人員的管理缺乏足夠的話語權(quán)，這也使得人員分類管理改革的效果大打折扣。總之，法院系統(tǒng)，尤其是基層試點法院無力以一己之力突破法院工作人員待遇低、在政法權(quán)力格局中處于弱勢、晉升空間有限、職業(yè)風險高等體制難題。同時，統(tǒng)一的司法行政管理系統(tǒng)的缺位又使得最高人民法院和省高級人民法院難以給予有效支持。人員分類管理的改革在推進過程中陷入困境也就可想而知。最高人民法院中國應(yīng)用法學研究所所長蔣惠嶺法官曾比喻說，當司法體制遇到財政體制、干部管理體制、公務(wù)員體制、退休制度、教育體制這些與依法治國基本方略直接相關(guān)的“局域網(wǎng)”或“單機”的時候，多數(shù)情況下是紅燈或者黃燈。司法體制改革的步伐不得不放慢，或者在紅燈面前耐心等候。反觀美國聯(lián)邦法院工作人員分類管理就不需面臨諸多的體制桎梏。

首先，聯(lián)邦政府嚴格遵循三權(quán)分立原則，司法系統(tǒng)有完全的自主性來負責自身的行政管理，包括招聘法官輔助人員及支付薪酬，并且分別管理預(yù)算。這為有效推進人員分類管理改革提供了扎實的基礎(chǔ)。其次，盡管各層級聯(lián)邦法院在司法業(yè)務(wù)方面獨立，但美國聯(lián)邦司法系統(tǒng)通過聯(lián)邦和巡回區(qū)層面設(shè)置的行政管理主體來實現(xiàn)對整個司法系統(tǒng)的行政管理。一方面，在聯(lián)邦層面，聯(lián)邦法院行政管理部全面負責人員分類管理事務(wù)。聯(lián)邦法院行政管理部負責人由美國聯(lián)邦最高法院首席大法官在聯(lián)邦司法會議的建議下任命，是美國聯(lián)邦司法系統(tǒng)的首席行政官。另一方面，在上訴法院層面，美國司法系統(tǒng)還在每個巡回區(qū)層面設(shè)有巡回區(qū)行政辦公室，該辦公室的長官被稱為巡回區(qū)行政長官(circuit executive)。正如聯(lián)邦法院行政管理部負責人是整個聯(lián)邦司法系統(tǒng)的首席行政官那樣，巡回區(qū)行政辦公室主任則是巡回區(qū)司法系統(tǒng)的首席行政長官。巡回區(qū)行政辦公室負責本巡回區(qū)的法官輔助人員管理事宜。由此，在美國司法系統(tǒng)中形成了以聯(lián)邦法院行政管理部為核心的自上而下的行政管理系統(tǒng)。

( 二) 中觀層面: 機制改革有“分類”無“分類管理”

除開頂層體制環(huán)境，最高人民法院出臺機制改革方案的不足是人員分類管理改革無法全面推進的中觀層面誘因。這具體表現(xiàn)在兩方面:第一，按編制而非按職位分類管理。在前一階段的人員分類管理改革中，聘任制書記員也確實采取過單獨的招聘、薪酬、晉升、考核和管理體制，如學歷要求可以放寬到大專且招聘時不需要參加公務(wù)員考試等等。這些差異化的管理模式并非基于職位性質(zhì)的劃分，而更大程度上是基于編制的劃分———編制內(nèi)的書記員需要本科學歷且可以晉升為法官，編制外的書記員可以放寬至大專學歷，且不得晉升為法官。此種“分類管理”的結(jié)果便是在同一個法院，同為書記員，但編制卻可能是公務(wù)員編制、事業(yè)編制、合同制等不一而足，不同編制的書記員崗位工作內(nèi)容雷同，但待遇、晉升和管理則有根本差異。第二，同一編制內(nèi)有“分類”無“分類管理”。

具體而言就是司法機關(guān)雖然對同一編制內(nèi)的工作人員進行了崗位的“分類”，但卻沒有按照職位的性質(zhì)和特點進行分類管理。在編的法官、書記員、法官助理、法警等人員均由地方組織部門根據(jù)公務(wù)員的選任程序進行招聘。在編工作人員不論崗位性質(zhì)如何，只要行政職級相同，則薪酬、晉升、考核和懲戒就基本相同，都從屬于黨政干部的大的序列。反觀美國聯(lián)邦法院的人員分類管理，就嚴格按照職位工作的性質(zhì)為法官、專業(yè)事務(wù)輔助人員和行政事務(wù)輔助人員設(shè)置了不同的招聘、薪酬和管理的機制。

其一，從選任機制來看，聯(lián)邦法官有最高的準入條件和最復(fù)雜的選任程序;法官助理、公職律師、其他輔助人員根據(jù)工作性質(zhì)和內(nèi)容的不同都設(shè)定了逐步下降的準入條件，并且最終選任的決策主體也有所不同。

其二，從薪酬機制來看，法官是聯(lián)邦法院的核心，因此就有最高的職業(yè)準入條件并配以穩(wěn)定的高薪。高薪是美國法官薪酬的第一指標。前文表1 的數(shù)據(jù)顯示，美國聯(lián)邦法官的起薪則為199 100 美金，是審判輔助人員起薪的11 倍。穩(wěn)定則是另一個容易被忽視但卻同樣重要的指標。聯(lián)邦法官的薪酬除了隨著“雇傭成本指數(shù)”(ECI) 小額增長之外，并沒有逐級遞增的機制，正如前文表1 中指出的那樣，聯(lián)邦法官薪酬的顯著提升只能通過變更工作崗位的級別，如由地區(qū)法官被選任為上訴法院法官。這種現(xiàn)象雖然存在，但也不常見。也就是說，一名聯(lián)邦法官的薪酬在他任職之初就基本予以確定。這和后面提及的其他薪酬計劃有根本差別。在法官之外，與法官專業(yè)事務(wù)密切聯(lián)系的法官助理執(zhí)行的是“司法薪酬計劃”( JSP)。這類工資計劃特別用以那些與法官有比較強私人聯(lián)系的司法輔助人員。與法官沒有密切私人聯(lián)系的其他輔助人員，如公職律師、書記官等則執(zhí)行的是“法院工作人員薪酬計劃”(CPSPR)。上述兩大薪酬計劃的共同特點就在于，雖然起薪不高，但起薪等級靈活，且存在著許多檔次，可以彈性晉升。如果再算上地區(qū)津貼(LCP)，司法輔助人員的最高薪酬也能夠接近聯(lián)邦地區(qū)法官的收入水平。

其三，與靈活的薪酬體系對應(yīng)的是靈活的管理機制。因此，不同年份美國聯(lián)邦法院輔助人員的數(shù)量是高度變動的。在必要時可以隨時增加輔助人員的數(shù)量，而在情況需要時同樣可以隨時減少工作人員的數(shù)量。一個顯著的例子便是美國聯(lián)邦法官助理的職位本身就具有短期的實習性質(zhì)。美國最高法院首席大法官不同年份的工作報告就顯示了上述特征。

( 三) 微觀層面: 法院內(nèi)部單一行政化的桎梏

法院內(nèi)部的行政化實際上也是人員分類管理推進的重要障礙。賀衛(wèi)方教授在20 世紀末曾得出“法院的管理與行政機構(gòu)之間不存在實質(zhì)性的區(qū)別”的司法行政化的結(jié)論。通過近十余年的改革，法院行政化雖有所觸動，但整體仍然未被扭轉(zhuǎn)。“分類管理將進一步明確法官的職業(yè)定位及其他各類人員的工作職責，可以把法官從繁瑣的程序性、事務(wù)性工作中解脫出來，使其能夠集中精力和時間專司審判”，其核心是法官和司法活動。然而，正如龍宗智教授指出的那樣，“在我國目前的法院建設(shè)中，管理人員和部門膨脹，經(jīng)常擠占司法活動的人力、財力資源”。更進一步，分類管理意味著提升法官在法院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的地位，提升法官和法官輔助人員的薪酬和級別。這樣改革的推進無疑會在不同程度上觸及原有行政管理人員/院領(lǐng)導(dǎo)的“奶酪”。

縱觀十八大之后司法體制改革在現(xiàn)實中面臨的困境，大抵與行政化有著千絲萬縷的聯(lián)系。反觀美國聯(lián)邦法院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，針對不同人員實行科層制和扁平化雙重管理結(jié)構(gòu)。也就是說，美國聯(lián)邦法院內(nèi)部并非沒有科層制或曰“行政化”，這一點往往容易為人所忽視。在行政管理領(lǐng)域，美國聯(lián)邦法院內(nèi)部建立了由法院首席法官總負責，由首席書記官具體執(zhí)行的一套科層制的管理體系。在這個體系中下級對上級負責并聽從上級的安排;而在業(yè)務(wù)領(lǐng)域則奉行扁平化的管理，由法官與法官助理組成獨立的工作組。每個工作組的地位是平等的，不存在科層制的管理，而更大程度上符合達瑪什卡指出的協(xié)作型模式。雙軌制中的科層制符合了司法輔助人員工作的性質(zhì)，而扁平化管理則符合司法業(yè)務(wù)開展的需要。

四、我國法院人員分類管理改革的轉(zhuǎn)型

盡管美國聯(lián)邦法院工作人員分類管理體制有諸多亮點，然而中美兩國的制度環(huán)境畢竟存在根本差異，生搬硬套的單純制度移植將很難煥發(fā)生命力。因此在設(shè)計我國法院工作人員分類管理改革方案時必須注意與本土情境充分結(jié)合。

( 一) 由分散轉(zhuǎn)向統(tǒng)一: 構(gòu)建省級統(tǒng)管的司法行政管理體制

正如前文指出的那樣，前一階段法院工作人員分類管理改革受挫的重要原因之一是缺乏頂層體制的支持。在十八屆三中全會之后，全面推進司法改革已經(jīng)成為各界的共識。法院推進人員分類管理改革所受到的頂層制度阻礙將有望被逐步打破。同時，筆者認為需要借助省級統(tǒng)管人財物改革的契機，建立省級統(tǒng)管、自上而下的行政管理體制。具體而言，在最高人民法院設(shè)置行政管理部，負責全國范圍內(nèi)法官輔助人員選任、薪酬、考核、晉升等管理制度的制定。以此為基礎(chǔ)，在法官員額制改革和省級統(tǒng)管人、財、物的背景之下，建立省級法院行政管理處，將原有政治處和辦公室的部分工作職能予以合并。省級法院行政管理處執(zhí)行最高人民法院行政管理部的分類管理政策，具體負責全省法院法官輔助人員管理工作的落實。同時，在中級人民法院和基層人民法院建立相對應(yīng)的行政管理部門，負責自上而下推行分類管理改革。

( 二) 由單一轉(zhuǎn)向差異: 基于職位不同設(shè)定多元的管理機制

在宏觀體制制約改善、人事權(quán)與財政權(quán)同步匹配、統(tǒng)一司法行政管理體制構(gòu)建的基礎(chǔ)之上推進中觀層面人員分類管理機制的改革。這里需要注意的是，中觀層面的人員分類管理體制需要強調(diào)以職位工作的性質(zhì)，而非編制的差異進行分類管理，同時要改變現(xiàn)有的薪酬體制、適當提升薪酬水平、保持法官與法官輔助人員職業(yè)保障的相對平衡與適度差異。前文已論述，我國法院人員管理往往按照編制進行分類，不同編制奉行不同的管理體制;在同一編制之內(nèi)有分類無分類管理。在下一步的改革中應(yīng)當“以職位的工作性質(zhì)、責任輕重、難易程度和所需資格條件等進行分類”，并進一步采取差異化的管理模式。職位分類，首創(chuàng)于美國，起源于19 世紀“工作分析”制度，是一種以“事”為中心進行的人事分類制度，即先有職位，然后才有在此職位上工作的人員。職位分類是分類管理的出發(fā)點，只有確立了職位分類制度，各項管理制度才能得以有效推進。職位分類的科學程度決定了法院工作人員分類管理制度的水平。從上一輪的改革中，我們發(fā)現(xiàn)最高人民法院對法院工作人員的分類幾經(jīng)變化并最終在《四五綱要》中確立為法官、審判輔助人員、司法行政人員和司法警察四類，這已經(jīng)走出了基于工作性質(zhì)而進行職位分類的第一步。不過，分類只是分類管理的前提，更重要的還在于打破目前基于編制分類管理的現(xiàn)狀，切實依據(jù)職位的分類建立相應(yīng)的招聘、薪酬、培訓(xùn)和管理體制。具體而言，根據(jù)法官、審判輔助人員、司法行政人員和司法警察的分類，設(shè)置階梯化的選任條件和差異的選任程序。法官的準入門檻最高，至少具備法學本科學位并通過司法考試，且選任由省級統(tǒng)管選任。審判輔助人員和司法行政人員選任的準入門檻次之，由最高人民法院行政部門制定導(dǎo)向性的人事政策，由省級司法行政部門統(tǒng)一管理并授權(quán)具體法院負責選任。

此為其一。其二，根據(jù)職位不同設(shè)置多元的薪酬體系。中美兩國體制有很大的區(qū)別，不可能構(gòu)建與美國相同的法院工作人員薪酬體系，但差異化薪酬計劃的理念可以借鑒。這具體包括為法官設(shè)置一套不同于一般公務(wù)員的獨立薪酬系統(tǒng)。這套薪酬系統(tǒng)可以與已經(jīng)試行多年的法官等級制相匹配。法官薪酬隨著法官等級的提升而增加。更為重要的是，法官薪酬需要在員額制改革成功推行的基礎(chǔ)之上作較大幅度的提升。同時，相對于法官輔助人員靈活的薪酬體制而言，法官的薪酬必須具有穩(wěn)定性。此外，在員額制改革成功推行、妥善處理各類人員分類過渡期間的遺留問題、改革后審判輔助人員和司法行政人員職業(yè)保障不降低的基礎(chǔ)之上逐步構(gòu)建一套符合各種輔助人員不同特點的靈活薪酬體系。所謂靈活的薪酬體系包括靈活的起薪、靈活的工資級別和靈活的待遇提升。其三，根據(jù)不同的職位設(shè)置不同的職業(yè)內(nèi)容和職業(yè)發(fā)展階梯，法官、法官助理、司法行政人員奉行相對嚴格的選任程序和穩(wěn)定的管理機制，而書記員等純技術(shù)性的輔助人員可以采取更加靈活的管理方式，更多地向社會直接招聘，擴大輔助人員的來源并在必要的時候通過購買社會服務(wù)的形式彌補司法輔助人員在特定時期的不足。這也符合《四五綱要》確定的基本改革思路。

( 三) 由單軌轉(zhuǎn)向雙軌: 構(gòu)建內(nèi)部治理的“雙軌制”

在法官員額制和人員分類管理的大背景下，法院內(nèi)部迫切需要構(gòu)建新的治理結(jié)構(gòu)。在論及法院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)時，“去行政化”似乎成為絕大多數(shù)學者一致認可的良藥。不過，對于“去行政化”之后的法院內(nèi)部新的治理結(jié)構(gòu)卻尚未見體系性的論述。實際上，《四五綱要》的文本也顯示了最高人民法院對于分類管理之后法院行政人員與員額內(nèi)法官的關(guān)系還未有清晰的改革思路。

筆者認為，完全意義的“去行政化”并不現(xiàn)實。法院具有審判和管理雙重組織屬性，兩種屬性具有不同的特質(zhì)，從而使得法院內(nèi)部的人員分類管理具備了一般行政機構(gòu)人員分類管理所不具有的特點，但這絕不意味著完全排斥科層制。在未來的法院人員分類管理改革中需要在微觀層面構(gòu)建一種雙軌制的法院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。首先，確立員額制法官的核心地位，為法官配備特定數(shù)量的法官助理和書記員，形成以法官為核心的團隊。每個法官團隊之間平等、獨立，在法院業(yè)務(wù)方面行使相同的權(quán)力。在法院層面組成由員額制法官組成的審判委員會決定司法方針等重要的專業(yè)事項，如負責法官懲戒，逐步減少審判委員會對具體案件的探討，最終向非具體審判事務(wù)過渡。由此在司法業(yè)務(wù)方面形成單一層次的原子化的扁平化治理結(jié)構(gòu)，減少層級，提升效率。其次，確立以法院院長、副院長為首的內(nèi)部科層制行政管理系統(tǒng)。統(tǒng)一管理司法輔助人員的選任、培訓(xùn)、晉升、考核等事項，但院長、副院長對業(yè)務(wù)事項不得干涉。由此形成一套上令下達、標準統(tǒng)一的內(nèi)部行政管理體系。這便是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的雙軌制。