一、我國(guó)法院人員分類(lèi)管理改革的回顧

( 一) 我國(guó)法院人員“分類(lèi)管理”的理念

與文本我國(guó)的法院系統(tǒng)對(duì)“分類(lèi)管理”并不陌生。1999 年出臺(tái)的《人民法院第一個(gè)五年改革綱要(1999- 2003)》(下稱(chēng)《一五綱要》) 就已包含分類(lèi)管理的理念，如書(shū)記員單獨(dú)序列管理和配備法官助理等。法院系統(tǒng)官方文件正式啟用“分類(lèi)管理”這一術(shù)語(yǔ)大致可追溯到2002 年。該年度，時(shí)任最高人民法院副院長(zhǎng)的祝銘山在一次講話中提及對(duì)法官、審判輔助人員、司法行政人員、黨政工作人員和司法警察等法院工作人員需要“分類(lèi)管理”。同年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》意味著法院系統(tǒng)正式啟動(dòng)人員分類(lèi)管理改革。此后，最高人民法院于2005 年、2009 年和2015年發(fā)布的《人民法院第二個(gè)五年改革綱要(2004 - 2008)》(下稱(chēng)《二五綱要》)、《人民法院第三個(gè)五年改革綱要(2009 - 2013)》(下稱(chēng)《三五綱要》) 和《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)(2014 - 2018)》(下稱(chēng)《四五綱要》)均有明確的關(guān)于“人員分類(lèi)管理”的規(guī)定。不過(guò)，長(zhǎng)達(dá)15 年的分類(lèi)管理試點(diǎn)改革離預(yù)期仍有顯著差距，十八屆三中全會(huì)對(duì)法院“人員分類(lèi)管理”的再次強(qiáng)調(diào)便是明證。在此，筆者將簡(jiǎn)要回顧一下這15 年間最高人民法院著力推進(jìn)有關(guān)書(shū)記員和法官助理的人員分類(lèi)管理改革。

( 二) 書(shū)記員單獨(dú)序列改革的回顧

書(shū)記員單列管理在某種程度上是法院系統(tǒng)推行人員分類(lèi)管理的一個(gè)突破口。1999 年的《一五綱要》就已確定“書(shū)記員單獨(dú)序列管理”。作為對(duì)《一五綱要》的貫徹執(zhí)行，最高人民法院在2003 年推出了《人民法院書(shū)記員管理辦法(試行)》，設(shè)定了專(zhuān)門(mén)針對(duì)聘任制書(shū)記員的選任程序和晉升通道，它意味著聘任制書(shū)記員單獨(dú)序列管理機(jī)制的全面推行。傳統(tǒng)而言，書(shū)記員是法官的“預(yù)備役”，二者雖屬于不同崗位，但在管理上高度混同。故而，聘任制書(shū)記員改革的核心就是建立一支單獨(dú)序列的書(shū)記員隊(duì)伍，阻斷書(shū)記員向法官的晉升路線，分類(lèi)管理的理念彰顯無(wú)遺。聘任制書(shū)記員機(jī)制改革很快遭遇各種頂層體制障礙。禁止轉(zhuǎn)任為法官、較低的薪酬和有限的職級(jí)晉升空間等設(shè)定降低了該崗位對(duì)社會(huì)的吸引力以及該隊(duì)伍的穩(wěn)定性。吊詭的是，這三個(gè)要素恰恰又是書(shū)記員分類(lèi)管理改革中著力強(qiáng)調(diào)的方面。隨著這一改革的推進(jìn)，聘任制書(shū)記員改革的問(wèn)題不斷凸顯。四川省瀘州市中級(jí)人民法院曾是書(shū)記員管理制度改革的試點(diǎn)，并曾被當(dāng)作典型向全國(guó)法院推廣，但該院部分聘任制書(shū)記員也以罷工的“激烈”方式表達(dá)對(duì)這一改革的負(fù)面情緒。因此，大致在2009 年前后，最高人民法院就逐步放緩?fù)七M(jìn)這項(xiàng)改革。地方法院轉(zhuǎn)而通過(guò)各種方式來(lái)“消化”這批聘任制書(shū)記員。

江蘇省從2009 年開(kāi)始陸續(xù)將一千余名聘任制書(shū)記員轉(zhuǎn)為公務(wù)員序列。貴州省則在2011 年一次性解決了122 名聘任制書(shū)記員轉(zhuǎn)任法官的問(wèn)題。2013 年，最高人民法院政治部主任徐家新在接受訪談時(shí)就強(qiáng)調(diào)要“妥善解決聘任制書(shū)記員遺留問(wèn)題”，“對(duì)已通過(guò)公務(wù)員考試和司法考試的聘任制書(shū)記員，可經(jīng)考核擇優(yōu)轉(zhuǎn)任為法官”。這無(wú)疑是以官方的聲音確立了法官和聘任制書(shū)記員兩大序列被重新打通。同樣是在2009 年前后，各地法院又展開(kāi)了新的書(shū)記員管理制度改革———聘用制。盡管“聘任”與“聘用”一字之差，但卻有根本的差別。前者是中央政法專(zhuān)項(xiàng)編制，理論上仍屬公務(wù)員;后者則是事業(yè)編制或者純合同制。比如，江蘇省從2013 年前后推出書(shū)記員分類(lèi)管理的聘用制改革，統(tǒng)一與書(shū)記員簽訂《聘用制書(shū)記員勞動(dòng)合同書(shū)》。據(jù)報(bào)道，2015 年江蘇全省68 家法院聯(lián)手面向社會(huì)公開(kāi)招聘624 名書(shū)記員。在近年的改革中，部分法院還引入了勞務(wù)派遣的管理模式，由聘用制書(shū)記員與法院之外的勞務(wù)派遣公司簽約，法院與書(shū)記員不直接發(fā)生勞動(dòng)關(guān)系。顯而易見(jiàn)，無(wú)論是事業(yè)編制亦或是合同制，其待遇均不如公務(wù)員序列的法院其他工作人員，晉升空間也更加有限，因此聘用制書(shū)記員隊(duì)伍更加缺乏穩(wěn)定性。以寧夏為例，聘用制書(shū)記員由于沒(méi)有編制、沒(méi)有人頭經(jīng)費(fèi)、靠擠占正常辦公經(jīng)費(fèi)發(fā)工資、待遇相對(duì)較低而頻繁“跳槽”。總之，現(xiàn)階段，法院系統(tǒng)書(shū)記員的編制有公務(wù)員編制、事業(yè)單位編制、合同編制等類(lèi)型。不同編制的書(shū)記員雖然工作內(nèi)容大同小異，但在選任、薪酬和晉升方面卻有根本不同。也就是說(shuō)，職位的工作內(nèi)容并非上述管理差異的原因，編制才是造成差異化管理的根本癥結(jié)。

( 三) 法官助理單獨(dú)序列改革的回顧

法官助理改革無(wú)疑也是最高人民法院在過(guò)去十余年著力推動(dòng)的分類(lèi)管理改革之一。時(shí)任最高人民法院政治部主任的蘇澤林在2004 年全國(guó)法院法官助理試點(diǎn)工作座談會(huì)上就將其定位為“實(shí)現(xiàn)法院人員分類(lèi)管理的關(guān)鍵一步”。與書(shū)記員單列改革類(lèi)似，我國(guó)法官助理制度也大致肇始于1999 年的《一五綱要》。不過(guò)，直到2004 年9 月最高人民法院才確定了18 個(gè)試點(diǎn)法院。2008 年1 月法官助理的試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)展到814 個(gè)法院。法官助理試點(diǎn)的推進(jìn)也很快遭遇了各種頂層體制的制約和系統(tǒng)內(nèi)的抵制。從《一五綱要》文本來(lái)看，改革最初采用的是以法官助理取代助理審判員的思路，對(duì)法官助理的價(jià)值認(rèn)識(shí)和司法分工缺乏細(xì)致入微的思考。改革更像是法官助理與助理審判員的崗位置換，其背后的考慮之一很可能是降低法官群體的人數(shù)。也就是說(shuō)，法官與法官助理的分類(lèi)管理改革最初并非基于職位工作性質(zhì)差異的管理需要。

在實(shí)踐中，試點(diǎn)法院大多依照此類(lèi)置換的思路裁減部分法官，不再任命助理審判員。隨著試點(diǎn)的推進(jìn)，法院在人事制度等方面所遇到的困難進(jìn)一步暴露。首先，與書(shū)記員相比，《人民法院組織法》并未規(guī)定法官助理這一職位，最高人民法院也一直未發(fā)布全國(guó)性的法官助理管理辦法。由于缺乏“名分”，法官助理的待遇與職級(jí)等諸多問(wèn)題勢(shì)必面臨各種困難。其次，由于法官助理制度推行之初采用強(qiáng)行轉(zhuǎn)換助理審判員的方式，在實(shí)踐中也遭遇了不同程度的抵制。正因如此，《二五綱要》中已經(jīng)不再出現(xiàn)取消助理審判員的提法。最高人民法院司法改革的負(fù)責(zé)人在近期的表態(tài)中仍然強(qiáng)調(diào)“不能簡(jiǎn)單采取將助理審判員直接轉(zhuǎn)化為法官助理的方式推進(jìn)改革”。再次，缺乏統(tǒng)一政策加劇了地方法院法官助理制度的差異性。法官助理的選任分為助理審判員轉(zhuǎn)任、書(shū)記員轉(zhuǎn)任、速錄員轉(zhuǎn)任、社會(huì)直接招聘四種方式。不同招聘方式法官助理的編制則分為公務(wù)員編、事業(yè)編和合同編三種。也就是說(shuō)，盡管工作內(nèi)容大同小異，但不同編制法官助理之間在薪酬、考核、晉升等方面卻有根本不同。故而，盡管我國(guó)在1999 年已將法官助理擺上改革議程，但截至目前尚未真正建立。

二、美國(guó)聯(lián)邦法院工作人員的分類(lèi)管理

美國(guó)聯(lián)邦法院人員分類(lèi)管理的理念由來(lái)已久，歷史上一共有15 種司法輔助人員。針對(duì)職位性質(zhì)不同的法院工作人員，美國(guó)司法系統(tǒng)構(gòu)建了差異化、各具特色的選任、薪酬、考核等管理體制。

( 一) 美國(guó)聯(lián)邦法院工作人員的分類(lèi)及規(guī)模

現(xiàn)階段，美國(guó)聯(lián)邦法院工作人員可以被劃分為兩大類(lèi):法官(judge)和法院輔助人員(court supportstaff)。對(duì)于美國(guó)聯(lián)邦法官的員額，國(guó)內(nèi)學(xué)者已多有論述。根據(jù)不同的統(tǒng)計(jì)口徑，可能會(huì)有不同的數(shù)量。不過(guò)，嚴(yán)格意義的“第三條款法官”的員額大致為856 名，“非第三條款法官”約為413 名，聯(lián)邦治安官574 名，三者合計(jì)1843 名。除此之外，美國(guó)聯(lián)邦法院還有大量的法官輔助人員。他們又大致可以被劃分為兩類(lèi):專(zhuān)業(yè)事務(wù)輔助人員(law staff)和行政事務(wù)輔助人員(administrative staff)。專(zhuān)業(yè)事務(wù)輔助人員是指為法官提供專(zhuān)業(yè)性輔助工作的人員，主要包括:法官助理(law clerk) 和公職律師(staff attorney)。一般而言，法官助理主要是著名法學(xué)院的畢業(yè)生，他們?cè)诜ü俦O(jiān)督之下負(fù)責(zé)協(xié)助法官?gòu)氖路�律研究、起草判決書(shū)、審閱當(dāng)事人的意見(jiàn)書(shū)、查閱文獻(xiàn)和為案件審理排期及其他有關(guān)案件準(zhǔn)備和管理。正如有人總結(jié)的那樣，“所有法官助理都做一樣的事情———法官讓他們做的所有事情”。

現(xiàn)階段，美國(guó)最高法院大法官每人可以聘請(qǐng)4 名法官助理、聯(lián)邦上訴法院法官允許聘請(qǐng)3 名法官助理、聯(lián)邦區(qū)法院法官可以聘請(qǐng)2 名法官助理。與法官助理類(lèi)似，公職律師也為法官提供專(zhuān)業(yè)的輔助，并且他們?cè)诼?lián)邦上訴法院中的作用越發(fā)不可替代。公職律師在不同上訴法院的使用方式不盡相同。一些法院讓公職律師篩選和作出預(yù)裁決(preliminary determination)，比如服刑人員的申訴。公職律師還常常被要求審核案件的管轄權(quán)問(wèn)題，或者評(píng)估哪些案件可以進(jìn)行口頭辯論。一些法院的公職律師也協(xié)助起草判決書(shū)。行政事務(wù)輔助人員為法官提供專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域之外的日常事務(wù)輔助。美國(guó)聯(lián)邦法院的行政事務(wù)輔助人員主要有四類(lèi):書(shū)記官、審前服務(wù)官、緩刑事務(wù)官、圖書(shū)管理員。在聯(lián)邦法院系統(tǒng)中，首席法官?zèng)Q定法院的政策并把實(shí)施這些政策和維持法院日常運(yùn)作的任務(wù)分配給法院書(shū)記官辦公室主任( clerk ofcourt)。

書(shū)記官的職責(zé)很多元，包括案件流程、案件檔案、經(jīng)費(fèi)管理、設(shè)備及人事管理、辦公自動(dòng)化、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等等。審前服務(wù)官(pretrial services officer)和緩刑官(probation officer)也是美國(guó)聯(lián)邦法院工作人員的重要組成部分。他們主要負(fù)責(zé)詢(xún)問(wèn)被告人相關(guān)信息、對(duì)被告人進(jìn)行背景調(diào)查，從而為法官提供詳細(xì)的報(bào)告以協(xié)助法官?zèng)Q定是否需要在審前羈押犯罪嫌疑人或者在審判后是否可以適用緩刑。美國(guó)聯(lián)邦法院還設(shè)有圖書(shū)資料室，并配備一定的圖書(shū)管理員。他們負(fù)責(zé)協(xié)助法官管理圖書(shū)資料，并進(jìn)行學(xué)術(shù)研究。這與我國(guó)法院研究室職能較為類(lèi)似。由于采用靈活的聘任機(jī)制，美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)工作人員的總數(shù)是持續(xù)變動(dòng)的，因此法官員額占法院工作人員總數(shù)的比例也是浮動(dòng)的。聯(lián)邦法院行政管理部( Administrative Office of United Statescourts)2013 年度報(bào)告顯示，由于國(guó)會(huì)持續(xù)減少聯(lián)邦法院的財(cái)政撥款，2011 年7 月至2013 年年底，聯(lián)邦法院輔助人員的職位數(shù)一共削減了3200 個(gè)，大致占到聯(lián)邦法院輔助人員總數(shù)的15%。僅在2013 年度就削減了1200 個(gè)職位。由此我們大致可以推算出美國(guó)聯(lián)邦法院法官之外的雇員在削減之前的總數(shù)約為2. 1 萬(wàn)人，削減之后職位數(shù)大致為1. 8 萬(wàn)人。這一推算與聯(lián)邦最高法院首席大法官羅伯茨在2013 年度總結(jié)中的描述相對(duì)應(yīng)�！�30〕因此，在2011 年至2014 年間，美國(guó)聯(lián)邦法院法官輔助人員與法官的比值為11 ∶ 1 至10 ∶ 1 之間，且這個(gè)比值不斷變動(dòng)。

( 二) 差異化的選任機(jī)制

選任機(jī)制分為資質(zhì)要素和程序要素兩個(gè)方面。前者涉及美國(guó)聯(lián)邦法院工作人員需要具備何種資質(zhì)要求;后者涉及通過(guò)何種程序?qū)⒕邆涮囟ㄙY質(zhì)要求的人員選任到特定崗位上。在美國(guó)聯(lián)邦法院內(nèi)部，法官、專(zhuān)業(yè)事務(wù)輔助人員和行政事務(wù)輔助人員遵循不同的選任機(jī)制。首先，不同職位的準(zhǔn)入條件不同。聯(lián)邦法官被認(rèn)為是職業(yè)精英，因此候選人需要具備較高的準(zhǔn)入條件。一般認(rèn)為，至少需要“在美國(guó)大學(xué)法學(xué)院畢業(yè)并獲得JD 學(xué)位;同時(shí)通過(guò)律師資格考試，并從事律師工作若干年”。作為提供重要專(zhuān)業(yè)輔助的法官助理，其準(zhǔn)入門(mén)檻低于聯(lián)邦法官，但卻不同程度高于其他輔助人員。根據(jù)聯(lián)邦法院網(wǎng)的招聘說(shuō)明顯示，法官助理必須是法學(xué)院畢業(yè)生或者法學(xué)院應(yīng)屆畢業(yè)生，同時(shí)具備以下一項(xiàng)或多項(xiàng)條件:成績(jī)?cè)趯W(xué)院內(nèi)位列前1 /3;有在上述法學(xué)院法律評(píng)論編委會(huì)工作的經(jīng)驗(yàn);在上述學(xué)院獲得法學(xué)碩士學(xué)位(LLM);經(jīng)法官認(rèn)可具備法學(xué)研究的能力。

同樣是專(zhuān)業(yè)輔助人員，公職律師的職業(yè)準(zhǔn)入條件就低于法官助理，只要求法學(xué)院畢業(yè)生或者法學(xué)院應(yīng)屆畢業(yè)生;招聘公告中言明的其他特殊條件。其余的輔助人員的準(zhǔn)入條件則更加寬泛，根據(jù)崗位內(nèi)容不同，甚至不要求具備法學(xué)學(xué)位。當(dāng)然，上述條件只是最低的準(zhǔn)入門(mén)檻，具體法院在招聘人員的時(shí)候可以根據(jù)自身的要求增加額外的資質(zhì)要求。其次，不同職位的選任程序不同。美國(guó)聯(lián)邦法官的選任遵循一套嚴(yán)格而繁瑣的選任程序，該程序還隨著時(shí)間的發(fā)展而不斷豐富。通常而言，當(dāng)聯(lián)邦法官出現(xiàn)職位空缺的時(shí)候，會(huì)由總統(tǒng)進(jìn)行提名;提名之后，聯(lián)邦調(diào)查局會(huì)進(jìn)行背景調(diào)查;美國(guó)律師協(xié)會(huì)則會(huì)對(duì)候選人的職業(yè)水平進(jìn)行評(píng)審;隨后是參議院對(duì)候選人進(jìn)行確認(rèn)并最終由總統(tǒng)任命。法官之外的輔助人員的選任層級(jí)就相對(duì)低許多�？偨y(tǒng)與國(guó)會(huì)并不需要介入，而僅由聯(lián)邦法院行政管理部負(fù)責(zé)。盡管從文本上看，聯(lián)邦法院行政管理部享有廣泛的權(quán)限，但是在實(shí)踐中，“非集權(quán)化”(decentralization)的理念卻深入人心。因此行政管理部把大量管理權(quán)限下放給具體的法院，賦予他們以廣泛的自主權(quán)。也就是說(shuō)，法官輔助人員選任與招聘的最終決定權(quán)通常是具體的法院。不過(guò)，必須強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于法官助理而言，法官本人的話語(yǔ)權(quán)也是顯著的。

( 三) 多元化的薪酬體制

在美國(guó)法院系統(tǒng)中，法官與法官輔助人員執(zhí)行不同的薪酬體系。在法官輔助人員內(nèi)部，根據(jù)職責(zé)的不同也執(zhí)行不同的薪酬體系。這是美國(guó)法院人員分類(lèi)管理最主要的特征之一。表1 展示了2014年度聯(lián)邦法院主要工作人員的薪酬情況。法官處于法院工作人員薪酬金字塔的頂端。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦人事管理辦公室(OPM) 發(fā)布的《2014年聯(lián)邦公職人員薪酬表》(Executive Order for 2014 Pay Schedules) 顯示，聯(lián)邦法官被單列為第7 項(xiàng)(schedule 7)額外予以強(qiáng)調(diào)。這一專(zhuān)門(mén)工資計(jì)劃由高到低分為4 級(jí)———聯(lián)邦最高法院首席大法官、聯(lián)邦最高法院法官、聯(lián)邦上訴法院法官、聯(lián)邦地區(qū)法院法官。

表1 數(shù)據(jù)顯示，2014 年度美國(guó)聯(lián)邦地區(qū)法官薪酬為199 100 美金，而聯(lián)邦最高法院首席大法官的薪酬則為255 500 美金。法官助理的基本薪酬遵循的是聯(lián)邦法官薪酬之外的“司法薪酬計(jì)劃”(The Judiciary Salary Plan，簡(jiǎn)稱(chēng)JSP)。JSP 分為18 級(jí)(grade)，每級(jí)10 檔(step)，共180 種，法官助理的薪酬從JSP - 11 - 1(11 級(jí)1 檔)到JSP - 18 - 10(18 級(jí)10 檔)，共80 種。表1 的數(shù)據(jù)顯示，2014 年度聯(lián)邦法院法官助理的最低起薪為11 級(jí)1 檔(JSP - 11 - 1)———50 790 美金，最高薪酬可達(dá)147 200 美金(JSP - 18 - 10)。除了法官助理之外，絕大多數(shù)聯(lián)邦法院工作人員執(zhí)行“法院工作人員薪酬計(jì)劃”(Court PersonnelSystem Pay Rate，簡(jiǎn)稱(chēng)CPSPR)。CPSPR 有18 級(jí)，每級(jí)61 檔，共計(jì)1098 種薪酬標(biāo)準(zhǔn)。公職律師的薪酬水平從27 級(jí)1 檔開(kāi)始到32 級(jí)31 檔———2014 年度的薪酬為40 614 美金至147 200 美金之間。其余輔助人員雖然也遵循CPSPR 薪酬計(jì)劃，但薪酬起薪卻一般為21 級(jí)1 檔，比公職律師低了6 個(gè)等級(jí)———起薪為17 642 美金。實(shí)際上，美國(guó)聯(lián)邦法院行政事務(wù)輔助人員的起薪和最高薪酬都和美國(guó)政府公職人員是相同的，只是內(nèi)部設(shè)置了更多的級(jí)別。此外，美國(guó)聯(lián)邦司法系統(tǒng)還為純技術(shù)輔助人員———庭審記錄員設(shè)定了單獨(dú)的薪酬計(jì)劃(Court Report Pay Rate，簡(jiǎn)稱(chēng)CPPR)。這套獨(dú)特的薪酬體系共4 級(jí)，收入在65 570 美金至75 406 美金之間。

( 四) 雙層的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

美國(guó)聯(lián)邦法院內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)與我國(guó)有很大的不同，是一種以首席法官為核心的，扁平化與科層化相結(jié)合的內(nèi)部治理方式。第一，扁平化的司法事務(wù)治理結(jié)構(gòu)。每個(gè)法官及其聘請(qǐng)的法官助理都會(huì)形成以該法官為中心的小團(tuán)隊(duì)。具體來(lái)看，每名聯(lián)邦最高法院法官的團(tuán)隊(duì)由6 人構(gòu)成(1 名法官+ 4 名法官助理+ 1 名法官秘書(shū)/行政助手)，每名聯(lián)邦巡回上訴法院法官的團(tuán)隊(duì)由5 人構(gòu)成(1 名法官+ 3 名法官助理+ 1 名法官秘書(shū)/行政助手)，而每名聯(lián)邦地區(qū)法院法官的團(tuán)隊(duì)由4 人組成(1 名法官+ 2 名法官助理+ 1 名法官秘書(shū)/行政助手)。

作為團(tuán)隊(duì)核心的法官完全掌握?qǐng)F(tuán)隊(duì)的日常工作。因此從處理司法事務(wù)的視角來(lái)看，美國(guó)聯(lián)邦法院儼然像由若干法官團(tuán)隊(duì)構(gòu)成扁平化治理結(jié)構(gòu)，每個(gè)法官團(tuán)隊(duì)好比大公司扁平化管理中的一個(gè)個(gè)獨(dú)立的“項(xiàng)目組”，各團(tuán)隊(duì)之間沒(méi)有隸屬關(guān)系，彼此獨(dú)立運(yùn)作。這其實(shí)也符合達(dá)瑪什卡所描述的原子化法官結(jié)構(gòu)———協(xié)作理想型和單一的權(quán)力層次。法院的行政輔助人員負(fù)責(zé)配合一個(gè)個(gè)獨(dú)立法官團(tuán)隊(duì)的日常工作，為他們提供行政支持，如庭審記錄、判決書(shū)歸檔、安保等。第二，科層制的行政事務(wù)治理結(jié)構(gòu)。在行政管理方面則并非奉行扁平化的治理結(jié)構(gòu)。整個(gè)行政管理體系以首席法官為核心，其余法官不參與行政管理，只是享受行政管理為他們帶來(lái)的便利。首席法官也不會(huì)專(zhuān)職處理行政事務(wù)，而是會(huì)委托一名首席行政官來(lái)負(fù)責(zé)行政事務(wù)的管理。比如本文第二部分提及的書(shū)記官辦公室主任(Clerk of Court)。首席行政官在首席法官的監(jiān)督下開(kāi)展法院的行政管理。具體而言，除了書(shū)記官辦公室(Clerk’s Office) 之外，聯(lián)邦法院內(nèi)部可能還有下列行政輔助機(jī)構(gòu):公職律師辦公室(Office of the Staff Attorneys)和法院圖書(shū)館(Court Library)。每個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的工作人員都服從辦公室負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)，比如公職律師辦公室的成員服從公職律師主管的領(lǐng)導(dǎo)。而各辦公室負(fù)責(zé)人又服從首席行政長(zhǎng)官的領(lǐng)導(dǎo)，并最終服從首席法官的領(lǐng)導(dǎo)。由此可以勾勒出清晰的科層制屬性。

三、我國(guó)法院人員分類(lèi)管理改革的反思

事實(shí)已經(jīng)證明，無(wú)論是書(shū)記員亦或是法官助理的相關(guān)改革，最高人民法院的政策均未能在司法實(shí)踐中全面落實(shí)。盡管2003 年出臺(tái)的《人民法院書(shū)記員管理辦法(試行)》就已經(jīng)明確規(guī)定:“本辦法下發(fā)后人民法院新招收的書(shū)記員，實(shí)行聘任制和合同管理。”但事實(shí)卻是，許多省份一直沒(méi)有推進(jìn)這一改革。有些地方法院直到2013 年至2014 年間才啟動(dòng)了這一改革。法官助理改革同樣也遭遇了基層不同程度的抵制與變通。盡管在大范圍擴(kuò)展試點(diǎn)至800 多個(gè)基層法院后，2008 年底全國(guó)也僅有法官助理4725 名。這個(gè)比例與近20 萬(wàn)的法官比例相比無(wú)疑仍然是懸殊的�？梢�(jiàn)，15 年的法院工作人員分類(lèi)管理改革并未取得預(yù)期成效。因此，在十八屆三中全會(huì)之后，各地開(kāi)展了以法官員額制為核心的人員分類(lèi)管理改革。目前新一輪改革尚處于起步階段。在此背景下，總結(jié)前一階段改革失敗成因就顯得很有必要。

筆者認(rèn)為可以從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面來(lái)解釋和分析。

( 一) 宏觀層面: 人員分類(lèi)管理改革遭遇頂層體制困局

宏觀層面的頂層體制困局是最高人民法院著力推行的人員分類(lèi)管理改革在實(shí)踐中并未得到全面落實(shí)的根本原因。這具體可以從兩個(gè)層面來(lái)分析:其一，法院人員分類(lèi)管理改革缺乏人事和薪酬體制的支持。有學(xué)者在總結(jié)前一階段法院人員分類(lèi)管理改革未能成功時(shí)就指出，“主要原因在于這項(xiàng)改革會(huì)引發(fā)大規(guī)模的人事變動(dòng)，涉及面廣，牽涉利益多，且缺乏相應(yīng)的人事支持和財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障”。書(shū)記員單列改革最初符合分類(lèi)管理的基本理念。這具體表現(xiàn)在為書(shū)記員設(shè)定了不同的職業(yè)準(zhǔn)入條件、薪酬體系和晉升體系。然而，書(shū)記員單列制度推行缺乏靈活的薪酬與機(jī)動(dòng)的晉升制度的配合，也正因如此，看似最符合分類(lèi)管理理念的“單兵推進(jìn)”的書(shū)記員單列改革在遭遇各種體制壁壘之后不得不退回原點(diǎn)。原本基于職位工作性質(zhì)差異的分類(lèi)管理改革在遇到人事和薪酬兩大宏觀體制困局時(shí)被迫向符合原有體制的基于編制差異的分類(lèi)管理改革扭曲。同樣，法官助理改革遭遇的瓶頸最終亦可被追溯到缺乏頂層制度設(shè)計(jì)的強(qiáng)力支持。與書(shū)記員不同，法官助理是一個(gè)全新的職位，在立法上一直沒(méi)有得到官方的認(rèn)可。2003 年最高人民法院《關(guān)于人民法院法官助理若干問(wèn)題的規(guī)定( 征求意見(jiàn)稿)》最終未能出臺(tái)，此為缺乏體制支持的例證之一。

此后，2008 年《人民法院組織法》修訂時(shí)一度盛傳法官助理的身份有望得以“名正言順”。然而最終立法修訂對(duì)法官助理的“忽視”不啻為頂層體制暫時(shí)拒絕為法官助理正名的又一明證。名不正則言不順，法官助理尬尷的地位使得對(duì)其選任、招聘、晉升、考核等配套機(jī)制的構(gòu)建遭遇更大的制度阻力。這也使得法官助理改革似乎總是“雷聲大雨點(diǎn)小”。其二，法院人員分類(lèi)管理改革缺乏統(tǒng)一的司法行政管理體系支撐。除了人事和薪酬體制之外，缺乏統(tǒng)一的行政管理體系也是上一輪人員分類(lèi)管理改革失敗的重要體制誘因。“最高人民法院和地方各級(jí)人民法院在管理領(lǐng)域的深度、廣度以及統(tǒng)一性方面沒(méi)有形成完全的管理關(guān)系，原因是上下級(jí)法院之間的管理關(guān)系缺乏具體明確的法律規(guī)范，而且司法管理決策權(quán)多掌握在本級(jí)政權(quán)(主要是黨政機(jī)關(guān))手中。”

由于沒(méi)有建立自上而下的司法行政管理體系，基層法院人事權(quán)仍然隸屬于地方政府，而法院系統(tǒng)對(duì)于法官以及法官輔助人員的管理缺乏足夠的話語(yǔ)權(quán)，這也使得人員分類(lèi)管理改革的效果大打折扣。總之，法院系統(tǒng)，尤其是基層試點(diǎn)法院無(wú)力以一己之力突破法院工作人員待遇低、在政法權(quán)力格局中處于弱勢(shì)、晉升空間有限、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高等體制難題。同時(shí)，統(tǒng)一的司法行政管理系統(tǒng)的缺位又使得最高人民法院和省高級(jí)人民法院難以給予有效支持。人員分類(lèi)管理的改革在推進(jìn)過(guò)程中陷入困境也就可想而知。最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所所長(zhǎng)蔣惠嶺法官曾比喻說(shuō)，當(dāng)司法體制遇到財(cái)政體制、干部管理體制、公務(wù)員體制、退休制度、教育體制這些與依法治國(guó)基本方略直接相關(guān)的“局域網(wǎng)”或“單機(jī)”的時(shí)候，多數(shù)情況下是紅燈或者黃燈。司法體制改革的步伐不得不放慢，或者在紅燈面前耐心等候。反觀美國(guó)聯(lián)邦法院工作人員分類(lèi)管理就不需面臨諸多的體制桎梏。

首先，聯(lián)邦政府嚴(yán)格遵循三權(quán)分立原則，司法系統(tǒng)有完全的自主性來(lái)負(fù)責(zé)自身的行政管理，包括招聘法官輔助人員及支付薪酬，并且分別管理預(yù)算。這為有效推進(jìn)人員分類(lèi)管理改革提供了扎實(shí)的基礎(chǔ)。其次，盡管各層級(jí)聯(lián)邦法院在司法業(yè)務(wù)方面獨(dú)立，但美國(guó)聯(lián)邦司法系統(tǒng)通過(guò)聯(lián)邦和巡回區(qū)層面設(shè)置的行政管理主體來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)司法系統(tǒng)的行政管理。一方面，在聯(lián)邦層面，聯(lián)邦法院行政管理部全面負(fù)責(zé)人員分類(lèi)管理事務(wù)。聯(lián)邦法院行政管理部負(fù)責(zé)人由美國(guó)聯(lián)邦最高法院首席大法官在聯(lián)邦司法會(huì)議的建議下任命，是美國(guó)聯(lián)邦司法系統(tǒng)的首席行政官。另一方面，在上訴法院層面，美國(guó)司法系統(tǒng)還在每個(gè)巡回區(qū)層面設(shè)有巡回區(qū)行政辦公室，該辦公室的長(zhǎng)官被稱(chēng)為巡回區(qū)行政長(zhǎng)官(circuit executive)。正如聯(lián)邦法院行政管理部負(fù)責(zé)人是整個(gè)聯(lián)邦司法系統(tǒng)的首席行政官那樣，巡回區(qū)行政辦公室主任則是巡回區(qū)司法系統(tǒng)的首席行政長(zhǎng)官。巡回區(qū)行政辦公室負(fù)責(zé)本巡回區(qū)的法官輔助人員管理事宜。由此，在美國(guó)司法系統(tǒng)中形成了以聯(lián)邦法院行政管理部為核心的自上而下的行政管理系統(tǒng)。

( 二) 中觀層面: 機(jī)制改革有“分類(lèi)”無(wú)“分類(lèi)管理”

除開(kāi)頂層體制環(huán)境，最高人民法院出臺(tái)機(jī)制改革方案的不足是人員分類(lèi)管理改革無(wú)法全面推進(jìn)的中觀層面誘因。這具體表現(xiàn)在兩方面:第一，按編制而非按職位分類(lèi)管理。在前一階段的人員分類(lèi)管理改革中，聘任制書(shū)記員也確實(shí)采取過(guò)單獨(dú)的招聘、薪酬、晉升、考核和管理體制，如學(xué)歷要求可以放寬到大專(zhuān)且招聘時(shí)不需要參加公務(wù)員考試等等。這些差異化的管理模式并非基于職位性質(zhì)的劃分，而更大程度上是基于編制的劃分———編制內(nèi)的書(shū)記員需要本科學(xué)歷且可以晉升為法官，編制外的書(shū)記員可以放寬至大專(zhuān)學(xué)歷，且不得晉升為法官。此種“分類(lèi)管理”的結(jié)果便是在同一個(gè)法院，同為書(shū)記員，但編制卻可能是公務(wù)員編制、事業(yè)編制、合同制等不一而足，不同編制的書(shū)記員崗位工作內(nèi)容雷同，但待遇、晉升和管理則有根本差異。第二，同一編制內(nèi)有“分類(lèi)”無(wú)“分類(lèi)管理”。

具體而言就是司法機(jī)關(guān)雖然對(duì)同一編制內(nèi)的工作人員進(jìn)行了崗位的“分類(lèi)”，但卻沒(méi)有按照職位的性質(zhì)和特點(diǎn)進(jìn)行分類(lèi)管理。在編的法官、書(shū)記員、法官助理、法警等人員均由地方組織部門(mén)根據(jù)公務(wù)員的選任程序進(jìn)行招聘。在編工作人員不論崗位性質(zhì)如何，只要行政職級(jí)相同，則薪酬、晉升、考核和懲戒就基本相同，都從屬于黨政干部的大的序列。反觀美國(guó)聯(lián)邦法院的人員分類(lèi)管理，就嚴(yán)格按照職位工作的性質(zhì)為法官、專(zhuān)業(yè)事務(wù)輔助人員和行政事務(wù)輔助人員設(shè)置了不同的招聘、薪酬和管理的機(jī)制。

其一，從選任機(jī)制來(lái)看，聯(lián)邦法官有最高的準(zhǔn)入條件和最復(fù)雜的選任程序;法官助理、公職律師、其他輔助人員根據(jù)工作性質(zhì)和內(nèi)容的不同都設(shè)定了逐步下降的準(zhǔn)入條件，并且最終選任的決策主體也有所不同。

其二，從薪酬機(jī)制來(lái)看，法官是聯(lián)邦法院的核心，因此就有最高的職業(yè)準(zhǔn)入條件并配以穩(wěn)定的高薪。高薪是美國(guó)法官薪酬的第一指標(biāo)。前文表1 的數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)聯(lián)邦法官的起薪則為199 100 美金，是審判輔助人員起薪的11 倍。穩(wěn)定則是另一個(gè)容易被忽視但卻同樣重要的指標(biāo)。聯(lián)邦法官的薪酬除了隨著“雇傭成本指數(shù)”(ECI) 小額增長(zhǎng)之外，并沒(méi)有逐級(jí)遞增的機(jī)制，正如前文表1 中指出的那樣，聯(lián)邦法官薪酬的顯著提升只能通過(guò)變更工作崗位的級(jí)別，如由地區(qū)法官被選任為上訴法院法官。這種現(xiàn)象雖然存在，但也不常見(jiàn)。也就是說(shuō)，一名聯(lián)邦法官的薪酬在他任職之初就基本予以確定。這和后面提及的其他薪酬計(jì)劃有根本差別。在法官之外，與法官專(zhuān)業(yè)事務(wù)密切聯(lián)系的法官助理執(zhí)行的是“司法薪酬計(jì)劃”( JSP)。這類(lèi)工資計(jì)劃特別用以那些與法官有比較強(qiáng)私人聯(lián)系的司法輔助人員。與法官?zèng)]有密切私人聯(lián)系的其他輔助人員，如公職律師、書(shū)記官等則執(zhí)行的是“法院工作人員薪酬計(jì)劃”(CPSPR)。上述兩大薪酬計(jì)劃的共同特點(diǎn)就在于，雖然起薪不高，但起薪等級(jí)靈活，且存在著許多檔次，可以彈性晉升。如果再算上地區(qū)津貼(LCP)，司法輔助人員的最高薪酬也能夠接近聯(lián)邦地區(qū)法官的收入水平。

其三，與靈活的薪酬體系對(duì)應(yīng)的是靈活的管理機(jī)制。因此，不同年份美國(guó)聯(lián)邦法院輔助人員的數(shù)量是高度變動(dòng)的。在必要時(shí)可以隨時(shí)增加輔助人員的數(shù)量，而在情況需要時(shí)同樣可以隨時(shí)減少工作人員的數(shù)量。一個(gè)顯著的例子便是美國(guó)聯(lián)邦法官助理的職位本身就具有短期的實(shí)習(xí)性質(zhì)。美國(guó)最高法院首席大法官不同年份的工作報(bào)告就顯示了上述特征。

( 三) 微觀層面: 法院內(nèi)部單一行政化的桎梏

法院內(nèi)部的行政化實(shí)際上也是人員分類(lèi)管理推進(jìn)的重要障礙。賀衛(wèi)方教授在20 世紀(jì)末曾得出“法院的管理與行政機(jī)構(gòu)之間不存在實(shí)質(zhì)性的區(qū)別”的司法行政化的結(jié)論。通過(guò)近十余年的改革，法院行政化雖有所觸動(dòng)，但整體仍然未被扭轉(zhuǎn)。“分類(lèi)管理將進(jìn)一步明確法官的職業(yè)定位及其他各類(lèi)人員的工作職責(zé)，可以把法官?gòu)姆爆嵉某绦蛐�、事�?wù)性工作中解脫出來(lái)，使其能夠集中精力和時(shí)間專(zhuān)司審判”，其核心是法官和司法活動(dòng)。然而，正如龍宗智教授指出的那樣，“在我國(guó)目前的法院建設(shè)中，管理人員和部門(mén)膨脹，經(jīng)常擠占司法活動(dòng)的人力、財(cái)力資源”。更進(jìn)一步，分類(lèi)管理意味著提升法官在法院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的地位，提升法官和法官輔助人員的薪酬和級(jí)別。這樣改革的推進(jìn)無(wú)疑會(huì)在不同程度上觸及原有行政管理人員/院領(lǐng)導(dǎo)的“奶酪”。

縱觀十八大之后司法體制改革在現(xiàn)實(shí)中面臨的困境，大抵與行政化有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。反觀美國(guó)聯(lián)邦法院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，針對(duì)不同人員實(shí)行科層制和扁平化雙重管理結(jié)構(gòu)。也就是說(shuō)，美國(guó)聯(lián)邦法院內(nèi)部并非沒(méi)有科層制或曰“行政化”，這一點(diǎn)往往容易為人所忽視。在行政管理領(lǐng)域，美國(guó)聯(lián)邦法院內(nèi)部建立了由法院首席法官總負(fù)責(zé)，由首席書(shū)記官具體執(zhí)行的一套科層制的管理體系。在這個(gè)體系中下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)并聽(tīng)從上級(jí)的安排;而在業(yè)務(wù)領(lǐng)域則奉行扁平化的管理，由法官與法官助理組成獨(dú)立的工作組。每個(gè)工作組的地位是平等的，不存在科層制的管理，而更大程度上符合達(dá)瑪什卡指出的協(xié)作型模式。雙軌制中的科層制符合了司法輔助人員工作的性質(zhì)，而扁平化管理則符合司法業(yè)務(wù)開(kāi)展的需要。

四、我國(guó)法院人員分類(lèi)管理改革的轉(zhuǎn)型

盡管美國(guó)聯(lián)邦法院工作人員分類(lèi)管理體制有諸多亮點(diǎn)，然而中美兩國(guó)的制度環(huán)境畢竟存在根本差異，生搬硬套的單純制度移植將很難煥發(fā)生命力。因此在設(shè)計(jì)我國(guó)法院工作人員分類(lèi)管理改革方案時(shí)必須注意與本土情境充分結(jié)合。

( 一) 由分散轉(zhuǎn)向統(tǒng)一: 構(gòu)建省級(jí)統(tǒng)管的司法行政管理體制

正如前文指出的那樣，前一階段法院工作人員分類(lèi)管理改革受挫的重要原因之一是缺乏頂層體制的支持。在十八屆三中全會(huì)之后，全面推進(jìn)司法改革已經(jīng)成為各界的共識(shí)。法院推進(jìn)人員分類(lèi)管理改革所受到的頂層制度阻礙將有望被逐步打破。同時(shí)，筆者認(rèn)為需要借助省級(jí)統(tǒng)管人財(cái)物改革的契機(jī)，建立省級(jí)統(tǒng)管、自上而下的行政管理體制。具體而言，在最高人民法院設(shè)置行政管理部，負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)法官輔助人員選任、薪酬、考核、晉升等管理制度的制定。以此為基礎(chǔ)，在法官員額制改革和省級(jí)統(tǒng)管人、財(cái)、物的背景之下，建立省級(jí)法院行政管理處，將原有政治處和辦公室的部分工作職能予以合并。省級(jí)法院行政管理處執(zhí)行最高人民法院行政管理部的分類(lèi)管理政策，具體負(fù)責(zé)全省法院法官輔助人員管理工作的落實(shí)。同時(shí)，在中級(jí)人民法院和基層人民法院建立相對(duì)應(yīng)的行政管理部門(mén)，負(fù)責(zé)自上而下推行分類(lèi)管理改革。

( 二) 由單一轉(zhuǎn)向差異: 基于職位不同設(shè)定多元的管理機(jī)制

在宏觀體制制約改善、人事權(quán)與財(cái)政權(quán)同步匹配、統(tǒng)一司法行政管理體制構(gòu)建的基礎(chǔ)之上推進(jìn)中觀層面人員分類(lèi)管理機(jī)制的改革。這里需要注意的是，中觀層面的人員分類(lèi)管理體制需要強(qiáng)調(diào)以職位工作的性質(zhì)，而非編制的差異進(jìn)行分類(lèi)管理，同時(shí)要改變現(xiàn)有的薪酬體制、適當(dāng)提升薪酬水平、保持法官與法官輔助人員職業(yè)保障的相對(duì)平衡與適度差異。前文已論述，我國(guó)法院人員管理往往按照編制進(jìn)行分類(lèi)，不同編制奉行不同的管理體制;在同一編制之內(nèi)有分類(lèi)無(wú)分類(lèi)管理。在下一步的改革中應(yīng)當(dāng)“以職位的工作性質(zhì)、責(zé)任輕重、難易程度和所需資格條件等進(jìn)行分類(lèi)”，并進(jìn)一步采取差異化的管理模式。職位分類(lèi)，首創(chuàng)于美國(guó)，起源于19 世紀(jì)“工作分析”制度，是一種以“事”為中心進(jìn)行的人事分類(lèi)制度，即先有職位，然后才有在此職位上工作的人員。職位分類(lèi)是分類(lèi)管理的出發(fā)點(diǎn)，只有確立了職位分類(lèi)制度，各項(xiàng)管理制度才能得以有效推進(jìn)。職位分類(lèi)的科學(xué)程度決定了法院工作人員分類(lèi)管理制度的水平。從上一輪的改革中，我們發(fā)現(xiàn)最高人民法院對(duì)法院工作人員的分類(lèi)幾經(jīng)變化并最終在《四五綱要》中確立為法官、審判輔助人員、司法行政人員和司法警察四類(lèi)，這已經(jīng)走出了基于工作性質(zhì)而進(jìn)行職位分類(lèi)的第一步。不過(guò)，分類(lèi)只是分類(lèi)管理的前提，更重要的還在于打破目前基于編制分類(lèi)管理的現(xiàn)狀，切實(shí)依據(jù)職位的分類(lèi)建立相應(yīng)的招聘、薪酬、培訓(xùn)和管理體制。具體而言，根據(jù)法官、審判輔助人員、司法行政人員和司法警察的分類(lèi)，設(shè)置階梯化的選任條件和差異的選任程序。法官的準(zhǔn)入門(mén)檻最高，至少具備法學(xué)本科學(xué)位并通過(guò)司法考試，且選任由省級(jí)統(tǒng)管選任。審判輔助人員和司法行政人員選任的準(zhǔn)入門(mén)檻次之，由最高人民法院行政部門(mén)制定導(dǎo)向性的人事政策，由省級(jí)司法行政部門(mén)統(tǒng)一管理并授權(quán)具體法院負(fù)責(zé)選任。

此為其一。其二，根據(jù)職位不同設(shè)置多元的薪酬體系。中美兩國(guó)體制有很大的區(qū)別，不可能構(gòu)建與美國(guó)相同的法院工作人員薪酬體系，但差異化薪酬計(jì)劃的理念可以借鑒。這具體包括為法官設(shè)置一套不同于一般公務(wù)員的獨(dú)立薪酬系統(tǒng)。這套薪酬系統(tǒng)可以與已經(jīng)試行多年的法官等級(jí)制相匹配。法官薪酬隨著法官等級(jí)的提升而增加。更為重要的是，法官薪酬需要在員額制改革成功推行的基礎(chǔ)之上作較大幅度的提升。同時(shí)，相對(duì)于法官輔助人員靈活的薪酬體制而言，法官的薪酬必須具有穩(wěn)定性。此外，在員額制改革成功推行、妥善處理各類(lèi)人員分類(lèi)過(guò)渡期間的遺留問(wèn)題、改革后審判輔助人員和司法行政人員職業(yè)保障不降低的基礎(chǔ)之上逐步構(gòu)建一套符合各種輔助人員不同特點(diǎn)的靈活薪酬體系。所謂靈活的薪酬體系包括靈活的起薪、靈活的工資級(jí)別和靈活的待遇提升。其三，根據(jù)不同的職位設(shè)置不同的職業(yè)內(nèi)容和職業(yè)發(fā)展階梯，法官、法官助理、司法行政人員奉行相對(duì)嚴(yán)格的選任程序和穩(wěn)定的管理機(jī)制，而書(shū)記員等純技術(shù)性的輔助人員可以采取更加靈活的管理方式，更多地向社會(huì)直接招聘，擴(kuò)大輔助人員的來(lái)源并在必要的時(shí)候通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的形式彌補(bǔ)司法輔助人員在特定時(shí)期的不足。這也符合《四五綱要》確定的基本改革思路。

( 三) 由單軌轉(zhuǎn)向雙軌: 構(gòu)建內(nèi)部治理的“雙軌制”

在法官員額制和人員分類(lèi)管理的大背景下，法院內(nèi)部迫切需要構(gòu)建新的治理結(jié)構(gòu)。在論及法院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)時(shí)，“去行政化”似乎成為絕大多數(shù)學(xué)者一致認(rèn)可的良藥。不過(guò)，對(duì)于“去行政化”之后的法院內(nèi)部新的治理結(jié)構(gòu)卻尚未見(jiàn)體系性的論述。實(shí)際上，《四五綱要》的文本也顯示了最高人民法院對(duì)于分類(lèi)管理之后法院行政人員與員額內(nèi)法官的關(guān)系還未有清晰的改革思路。

筆者認(rèn)為，完全意義的“去行政化”并不現(xiàn)實(shí)。法院具有審判和管理雙重組織屬性，兩種屬性具有不同的特質(zhì)，從而使得法院內(nèi)部的人員分類(lèi)管理具備了一般行政機(jī)構(gòu)人員分類(lèi)管理所不具有的特點(diǎn)，但這絕不意味著完全排斥科層制。在未來(lái)的法院人員分類(lèi)管理改革中需要在微觀層面構(gòu)建一種雙軌制的法院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。首先，確立員額制法官的核心地位，為法官配備特定數(shù)量的法官助理和書(shū)記員，形成以法官為核心的團(tuán)隊(duì)。每個(gè)法官團(tuán)隊(duì)之間平等、獨(dú)立，在法院業(yè)務(wù)方面行使相同的權(quán)力。在法院層面組成由員額制法官組成的審判委員會(huì)決定司法方針等重要的專(zhuān)業(yè)事項(xiàng)，如負(fù)責(zé)法官懲戒，逐步減少審判委員會(huì)對(duì)具體案件的探討，最終向非具體審判事務(wù)過(guò)渡。由此在司法業(yè)務(wù)方面形成單一層次的原子化的扁平化治理結(jié)構(gòu)，減少層級(jí)，提升效率。其次，確立以法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)為首的內(nèi)部科層制行政管理系統(tǒng)。統(tǒng)一管理司法輔助人員的選任、培訓(xùn)、晉升、考核等事項(xiàng)，但院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)對(duì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)不得干涉。由此形成一套上令下達(dá)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的內(nèi)部行政管理體系。這便是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的雙軌制。