一、可行性問題的提出

( 一) 社會(huì)組織承擔(dān)行政管理職能的可行性條件

當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻的轉(zhuǎn)型期，各種階層的利益訴求呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣化。這一時(shí)期的國家治理需要面對(duì)社會(huì)自治力量的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，回應(yīng)多元共治、善治的基本需求，以實(shí)現(xiàn)不同利益群體間博弈的適當(dāng)均衡�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要“正確處理政府與社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確責(zé)任、依法自治、發(fā)揮作用”。加快社會(huì)組織建設(shè)是深化社會(huì)體制改革的重要內(nèi)容，有利于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。其中授權(quán)社會(huì)組織行使行政管理職能就是深化社會(huì)體制改革的重要方面。通常意義上社會(huì)組織指的是在民政部門登記的，不以營利為目的，不同于政府機(jī)構(gòu)和市場組織，以社會(huì)服務(wù)為基本功能的，具有自愿性和獨(dú)立性的行業(yè)協(xié)會(huì)、民辦非企業(yè)組織、基金會(huì)。

可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下越來越多的社會(huì)組織參與傳統(tǒng)由政府壟斷的行政管理領(lǐng)域，并在公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量提高上發(fā)揮越來越重要的作用。一方面，政府需要轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)，將部分職權(quán)向社會(huì)公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，這有利于減輕自身負(fù)擔(dān)、降低政府成本，提升行政辦事效率; 另一方面，社會(huì)自治理念普遍深化，充分釋放社會(huì)組織的活力，不斷提升公共產(chǎn)品及服務(wù)供給的質(zhì)量水平。因此，社會(huì)組織承擔(dān)行政管理職能、提供公共服務(wù)已成為時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，也成為行政法發(fā)展潮流，如英國的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)、日本的“私人行政”、“第三部門”興起等。

( 二) 社會(huì)組織承擔(dān)行政管理職能的現(xiàn)狀與困境

在我國政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，相關(guān)的行政審批制度改革、簡政放權(quán)改革已經(jīng)向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移了部分行政職權(quán)，但是并未取得良好的社會(huì)效果，且仍未形成規(guī)范化的制度模式。不可否認(rèn)，當(dāng)前我國社會(huì)組織承擔(dān)行政職能面臨許多體制障礙亟待克服，如現(xiàn)行立法對(duì)社會(huì)組織承擔(dān)行政管理職能缺乏清晰的法律定位與系統(tǒng)授權(quán); 地方立法未破除行政主導(dǎo)模式下對(duì)社會(huì)組織的限制，對(duì)權(quán)力分配缺乏有效制約;政策支持與執(zhí)行不到位，社會(huì)組織缺乏自身建設(shè)等。另一方面，行政審批、簡政放權(quán)等改革均是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我完善，缺乏對(duì)行政權(quán)力有效的外部監(jiān)督。我們需要直面這些問題，以此為導(dǎo)向深入挖掘本土傳統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)資源，并積極借鑒域外有益經(jīng)驗(yàn)與準(zhǔn)確把握國際趨勢(shì)，為地方立法賦予社會(huì)組織行政管理職能的可行性提供科學(xué)的智識(shí)支持。通過對(duì)地方立法賦予社會(huì)組織行政職能的可行性與必要性分析，確立以地方立法的形式將部分行政權(quán)力轉(zhuǎn)移下沉到社會(huì)，以地方人大和社會(huì)力量有效約束和監(jiān)督政府權(quán)力，防止政府權(quán)力過度膨脹，促進(jìn)政府職能的深刻轉(zhuǎn)型。

二、具備可行性的域外經(jīng)驗(yàn)借鑒

20 世紀(jì)70 年代以來，隨著全球化、信息化的迅猛發(fā)展，國際競爭不斷地加劇，西方發(fā)達(dá)國家為擺脫傳統(tǒng)“福利國家”制度帶來的重重財(cái)政困境以及政府管理效率低下等問題，相繼實(shí)行了大規(guī)模政府改造運(yùn)動(dòng)，進(jìn)行了一場政府公共管理改革，其中就以英國的新公共管理運(yùn)動(dòng)和日本的私人行政為典型代表。在這樣一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，新公共管理理論和私人行政的實(shí)踐提供給我們政府治理、社會(huì)治理、市場治理有機(jī)統(tǒng)一的有益參考，并對(duì)我國社會(huì)組織正當(dāng)行使行政管理職能具有一定的借鑒與啟示意義。

( 一) 英國新公共管理運(yùn)動(dòng)的精髓及其參照

針對(duì)傳統(tǒng)科層官僚體制所產(chǎn)生的財(cái)政開支、人員膨脹、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下等弊端，英國原有的行政管理體制已不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，政府行使職能越來越感到力不從心，為此政府進(jìn)行了新公共管理運(yùn)動(dòng)改革。圍繞政府制度變革這一核心，著力解決如何合理提供社會(huì)公共服務(wù)問題，新公共管理運(yùn)動(dòng)采取了實(shí)行公共服務(wù)主體多元化，服務(wù)方式企業(yè)化、市場化、競爭制等一系列措施與方法，從而打破了政府公共服務(wù)的壟斷地位，在一定程度上緩解和解決了這些弊病。

新公共管理運(yùn)動(dòng)的精髓有如下幾個(gè)方面:

1. 精簡行政程序，以市場機(jī)制進(jìn)行行政管理。在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，政府引入顧客導(dǎo)向的理念，調(diào)整政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)，簡化行政事務(wù)辦理流程。追求提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，同時(shí)采取對(duì)政府進(jìn)行績效評(píng)估方法，在行政管理中形成相互競爭、相互激勵(lì)的局面，明確政府的責(zé)任，加強(qiáng)政府對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的管理能力，促進(jìn)政府職能行使的高效性。

2. 國企私有化改革。英國國有企業(yè)在交通運(yùn)輸、能源、通信等方面占有相當(dāng)大的比重，有些行業(yè)甚至直接造成了壟斷，這導(dǎo)致了英國經(jīng)濟(jì)增長緩慢。新公共管理運(yùn)動(dòng)中，英國有2 /3 的國有企業(yè)走上了私有化改革的道路，國民經(jīng)濟(jì)重新振作，不斷發(fā)展; 這種改革堪稱資本主義國家中私有化最成功的典范，世界上有許多國家在不同程度地效仿英國的私有化改革做法。

3. 公權(quán)力部分轉(zhuǎn)移，放手經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在傳統(tǒng)的管理體制下，行政系統(tǒng)內(nèi)部以服從為主，權(quán)力高度集中，行政職能牢牢把握在政府手中。而新公共管理運(yùn)動(dòng)的一個(gè)重要目標(biāo)就是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的現(xiàn)狀，消除政府過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)的弊端，將部分公權(quán)力分給社會(huì)組織，更加靈活地適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，放松政府對(duì)市場的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮。新公共管理運(yùn)動(dòng)成效顯著，英國行政系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)更加合理，政府更加高效透明，社會(huì)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，面臨諸多困難與挑戰(zhàn)，雖然英國行政管理制度體系與我國不同，但仍然可以聯(lián)系我國實(shí)際情況，針對(duì)未來發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)的借鑒。

1. 堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位。當(dāng)前我國的公共服務(wù)體系還不完善，服務(wù)水平還有待提高，政府仍然是公共服務(wù)的保障者和主要提供者。社會(huì)組織作為社會(huì)不可或缺的組成部分，可在政府的引導(dǎo)下承擔(dān)部分公共服務(wù)，推進(jìn)公共服務(wù)市場化，形成一種公共服務(wù)的多元化供給體制。

2. 積極引導(dǎo)非政府組織參與社會(huì)管理。政府部門長期處于社會(huì)管理者的地位，權(quán)力高度集中，同時(shí)存在著政府自身發(fā)展跟不上職能擴(kuò)展步伐的現(xiàn)狀，為了更好地管理社會(huì)，提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，政府將部分權(quán)力的行使分給社會(huì)組織，以滿足社會(huì)對(duì)于公共服務(wù)的迫切需求。

3. 實(shí)行競爭服務(wù)，采取績效性評(píng)估。政府進(jìn)行績效評(píng)估，向社會(huì)公開各種行政信息，由社會(huì)及個(gè)人提出意見和建議，政府接受批評(píng)并研究改正，有利于其了解自身行政行為的不足，及時(shí)調(diào)整行政政策，彌補(bǔ)自身缺陷，提高行政效能。政府各部門之間不斷改進(jìn)自身的行政能力，形成一種競爭式的服務(wù)局面，同時(shí)又提高了政府的辦事效率，增強(qiáng)了政府的公信力。

( 二) 日本私人行政的簡介及其啟示

私人行政，是指私人經(jīng)過法律授權(quán)、行政部門委托等方式，行使部分公權(quán)力，參與行政事務(wù)。“私人行政”可歸納為三個(gè)方面: 一是將公共任務(wù)直接轉(zhuǎn)移，由私人承擔(dān); 二是行政權(quán)責(zé)與具體實(shí)施相分離，實(shí)施主體是純粹的私人，權(quán)責(zé)仍屬于政府; 三是將承擔(dān)公共事務(wù)的組織向著公司形態(tài)轉(zhuǎn)化。私人行政的主體雖然不是行政機(jī)關(guān)，但是其實(shí)施的行政行為仍然屬于行政事務(wù)的范疇。私人行政作為一種新的社會(huì)管理模式的改革，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。隨著我國社會(huì)不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，政府的行政事務(wù)不斷增多，部分職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移越來越成為一種迫切需要。在這種環(huán)境下，社會(huì)力量的逐漸壯大也為政府借鑒私人行政提供了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

日本私人行政的現(xiàn)實(shí)意義及對(duì)我國的啟示具體如下:

1. 可分擔(dān)政府權(quán)能，提高行政效率。政府面對(duì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對(duì)于社會(huì)管理的難度也越來越大，行政管理的效率不能隨著行政職能的擴(kuò)大而提高，從而不利于社會(huì)的可持續(xù)性進(jìn)步。恰恰私人行政的主體來源于社會(huì)，貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，了解社會(huì)的相關(guān)層面，在處理行政事務(wù)時(shí)，可以避免許多不必要的流程，節(jié)約資源降低成本。在處理專業(yè)性社會(huì)問題時(shí)，可以發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)的積極性，對(duì)相應(yīng)的知識(shí)、技術(shù)和人力具有保障，有效利用國家和社會(huì)的資源，分擔(dān)政府權(quán)能，減少政府壓力，在獲得行政管理高效能的同時(shí)，保持低成本的付出。

2. 協(xié)調(diào)政府與社會(huì)和諧關(guān)系，創(chuàng)造公共服務(wù)新模式。私人承擔(dān)公共服務(wù)的職能，轉(zhuǎn)變了以往僅由政府提供公共服務(wù)的單一模式，公共服務(wù)的提供更加及時(shí)和多元化，政府正向著服務(wù)導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，社會(huì)公信力也在不斷加強(qiáng)。當(dāng)然，私人行使行政職能，要處理好法律授權(quán)與自身事務(wù)的界限。私人參與行政事務(wù)，要有法律的明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由法律進(jìn)行授權(quán)，由行政機(jī)關(guān)予以委托，具備相應(yīng)的能力，以自己的名義獨(dú)立完成行政事務(wù)。

3. 有效控制行政權(quán)，保障民眾合法權(quán)益�，F(xiàn)代國家為防止行政機(jī)關(guān)自我擴(kuò)張、自我膨脹的趨勢(shì)，必然要將行政權(quán)力社會(huì)化。社會(huì)行政的出現(xiàn)，一方面能防止行政權(quán)的膨脹和濫用，抵制政府的過分侵?jǐn)_，另一方面又為公民參與行政管理提供了機(jī)會(huì)和途徑，從而對(duì)社會(huì)成員的權(quán)利與自由進(jìn)行有效地保護(hù)。同時(shí)，將私人主體以社會(huì)公共行政角色出現(xiàn)時(shí)視為行政主體，那么在其與行政相對(duì)方發(fā)生爭議和糾紛時(shí)，才能對(duì)其管理權(quán)進(jìn)行必要的法律制約和司法審查，避免國家監(jiān)督特別是司法監(jiān)督的缺位，從而使行政相對(duì)人的權(quán)益能得到較為充分的救濟(jì)和保障。

三、具備可行性的本土資源挖掘———以山東省地方立法為例

進(jìn)行地方立法賦予社會(huì)組織行政管理職能的實(shí)驗(yàn)，若想能夠更好地推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，首先要立足我國的本土資源與優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，兼顧社會(huì)結(jié)構(gòu)、組織制度的延續(xù)。這種本土資源挖掘可從兩個(gè)角度展開: 從“行政主體”角度來說，社會(huì)組織可以通過法律、法規(guī)授權(quán)獲得行政主體地位而成為“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”，行使行政權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任。本文就以山東省地方立法的本土資源為例，歸納總結(jié)現(xiàn)行地方性各種規(guī)范性文件針對(duì)哪些領(lǐng)域、進(jìn)行何種方式與程度的授權(quán)，調(diào)查分析山東省社會(huì)組織承擔(dān)行政職能的基本情況，考察社會(huì)組織的執(zhí)行力、與行政機(jī)關(guān)關(guān)系等方面，以此說明地方立法能夠在綜合考量各方利益與能力的基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)治理為目的，對(duì)社會(huì)組織承擔(dān)行政職能的治理領(lǐng)域進(jìn)行原則性確認(rèn)，化解政府權(quán)力壟斷和社會(huì)組織承擔(dān)行政職能不力等問題，并對(duì)哪些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)由社會(huì)自治，哪些領(lǐng)域由政府和社會(huì)協(xié)同共治，哪些領(lǐng)域需要政府保留等進(jìn)行相應(yīng)制度設(shè)計(jì)，使社會(huì)組織承擔(dān)行政管理職能更具有可行性與實(shí)效性。

( 一) 地方性法規(guī)賦予社會(huì)組織行政職能的規(guī)定

1. 地方政府保留的職能。自十八大以來，政府對(duì)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變做出了具體的部署與落實(shí)，這意味著行政管理體制改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段。近年來，一些地方立足實(shí)際，積極開展向社會(huì)力量購買服務(wù)的探索，取得了良好效果，在政策指導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)保障、工作機(jī)制等方面積累了不少好的做法和經(jīng)驗(yàn)。山東省政府積極響應(yīng)黨和國務(wù)院的號(hào)召，結(jié)合山東省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和人民群眾的實(shí)際需求，因地制宜、積極穩(wěn)妥地推出了一系列的行政體制改革措施，將現(xiàn)有的政府的行政職能進(jìn)行分類，確定政府保留的行政管理職能，篩選社會(huì)組織可承擔(dān)的行政職能，經(jīng)由山東省人大及其常委會(huì)制定并頒布相應(yīng)的地方性法規(guī)，不斷創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式，加快建設(shè)服務(wù)型政府。對(duì)于政府保留的行政職能，社會(huì)組織既不能獨(dú)自承擔(dān)，也不能與其他有權(quán)限的行政機(jī)關(guān)共同行使和管理。政府保留的職能除法律法規(guī)直接規(guī)定由政府行使的以外，還包括其他不適合由社會(huì)組織承擔(dān)的職能: 國家安全、保密事項(xiàng)涉及領(lǐng)土主權(quán)、政治外交、軍事、經(jīng)濟(jì)等方面，是國家的基本利益，由國家安全部門統(tǒng)一管理，不適合也不能夠由社會(huì)組織承擔(dān); 司法審判、行政行為由司法機(jī)關(guān)、行政主體實(shí)施，具有強(qiáng)制性和裁量性，并以國家強(qiáng)制力來保障實(shí)施。以上由政府單獨(dú)保留的行政職能，若由社會(huì)組織來承擔(dān)，則不僅無法達(dá)到提高公共服務(wù)水平和行政效率的目標(biāo)，而且容易導(dǎo)致公權(quán)力的濫用，進(jìn)而有損政府的公信力建構(gòu)與社會(huì)公平正義的達(dá)致。

2. 社會(huì)組織可承擔(dān)的行政職能。伴隨我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各種社會(huì)問題也層出不窮，政府的行政職能也隨之?dāng)U容，職權(quán)范圍的擴(kuò)大導(dǎo)致政府對(duì)各種事務(wù)應(yīng)接不暇，力不從心。為了減輕政府壓力，提高解決問題的能力，本著高效便民的原則，通過山東省地方性法規(guī)的授權(quán)，山東省政府將部分行政職能轉(zhuǎn)由社會(huì)組織承擔(dān)，向社會(huì)力量購買服務(wù)，以此合理利用社會(huì)資源，提高財(cái)政資金使用效益。

依法設(shè)立的社會(huì)組織作為承接政府購買服務(wù)的主體，可承擔(dān)的公共服務(wù)和政府履職所需服務(wù)范圍至少包括如下方面:

( 1) 基本公共服務(wù)事項(xiàng)�；�本公共服務(wù)涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面: 基本公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、人才服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、基本養(yǎng)老服務(wù)、優(yōu)撫安置服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育服務(wù)、基本住房保障、公共文化、公共體育、基本公共安全服務(wù)、殘疾人基本公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、服務(wù)“三農(nóng)”等領(lǐng)域適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的基本公共服務(wù)事項(xiàng)。

( 2) 社會(huì)管理服務(wù)事項(xiàng)，包括: 社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織建設(shè)與管理、社會(huì)工作服務(wù)、法律援助、扶貧濟(jì)困、防災(zāi)救災(zāi)、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、流動(dòng)人口管理、安置幫教、志愿服務(wù)運(yùn)營管理、公共公益宣傳等領(lǐng)域適宜由社會(huì)組織承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)。社會(huì)管理其主體是政府和社會(huì)組織，出于促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的，針對(duì)社會(huì)的不同領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行的指導(dǎo)、監(jiān)督和糾正。

( 3) 行業(yè)管理和協(xié)調(diào)事項(xiàng)，包括: 行業(yè)職業(yè)資格認(rèn)定和水平測試管理、行業(yè)規(guī)范、處理行業(yè)投訴等領(lǐng)域適宜由社會(huì)組織承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)。社會(huì)組織處理行業(yè)管理和協(xié)調(diào)事項(xiàng)，能夠?qū)σ呻y和細(xì)節(jié)做出更加合理的應(yīng)對(duì)，有利于各行業(yè)的深遠(yuǎn)發(fā)展。

( 4) 技術(shù)服務(wù)事項(xiàng)，包括: 科研和技術(shù)推廣、行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)調(diào)查、行業(yè)統(tǒng)計(jì)分析、檢驗(yàn)檢疫檢測、監(jiān)測服務(wù)、會(huì)計(jì)審計(jì)服務(wù)等領(lǐng)域適宜由社會(huì)組織承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)。社會(huì)組織直接承擔(dān)技術(shù)服務(wù)事項(xiàng)，可以減少公共服務(wù)的程序，由其直接處理相關(guān)的技術(shù)服務(wù)問題，簡便快捷，同時(shí)政府也可以節(jié)約資源以處理其他行政事務(wù)。

( 5) 政府履職所需輔助性事項(xiàng)，政府的職能范圍廣泛，所需要的輔助性條件繁多，法律服務(wù)、課題研究、政策( 立法) 調(diào)研草擬論證、戰(zhàn)略和政策研究、綜合性規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)指標(biāo)制定、社會(huì)調(diào)查、會(huì)議經(jīng)貿(mào)活動(dòng)和展覽服務(wù)、監(jiān)督檢查、評(píng)估、績效評(píng)價(jià)、工程服務(wù)、項(xiàng)目評(píng)審、財(cái)務(wù)審計(jì)、咨詢、技術(shù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、信息化建設(shè)與管理、后勤管理等領(lǐng)域適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)。

( 6) 其他適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)。

( 二) 地方政府規(guī)章賦予社會(huì)組織行政職能的規(guī)定

1. 社會(huì)組織承擔(dān)行政職能的原則與方式。政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，由社會(huì)組織承擔(dān)行政職能，是深化行政體制改革、簡政放權(quán)的明顯體現(xiàn)，也是響應(yīng)黨的十八大號(hào)召，加快推進(jìn)政企分開，創(chuàng)新管理方式，改進(jìn)政府向社會(huì)提供公共服務(wù)的途徑。這樣能夠從整體上改善社會(huì)公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，發(fā)揮其示范作用，以此造福于民。根據(jù)山東省人民政府辦公廳頒發(fā)的規(guī)章《關(guān)于印發(fā)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)辦法的通知》( 魯政辦發(fā)〔2013〕35 號(hào)) 相關(guān)規(guī)定，山東省政府向社會(huì)組織購買服務(wù)，由社會(huì)組織承擔(dān)行政職能，應(yīng)遵循以下原則:

( 1) 權(quán)責(zé)明確。各級(jí)政府根據(jù)轉(zhuǎn)變政府職能的要求和財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，從各地實(shí)際出發(fā)，準(zhǔn)確把握社會(huì)公共服務(wù)需求，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。

( 2) 公開擇優(yōu)。按照公開、公平、公正原則，通過競爭擇優(yōu)的方式選擇承接政府購買服務(wù)的社會(huì)力量，確保具備條件的社會(huì)力量平等參與競爭。

( 3) 注重績效。政府購買服務(wù)應(yīng)強(qiáng)化績效理念，堅(jiān)持精打細(xì)算，明確權(quán)利義務(wù)，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效率，把有限的資金用在刀刃上。

( 4) 積極穩(wěn)妥。政府購買服務(wù)要按照“整體設(shè)計(jì)、有序推進(jìn)、試點(diǎn)先行”的思路，注重發(fā)揮社會(huì)力量吸引、調(diào)動(dòng)和整合社會(huì)資源的功能，形成政府購買服務(wù)工作合力。

( 5) 鼓勵(lì)創(chuàng)新。各級(jí)政府要大膽探索，勇于創(chuàng)新，研究建立政府購買服務(wù)體制機(jī)制，構(gòu)建多元參與、形式多樣的政府購買服務(wù)格局。政府向社會(huì)組織購買服務(wù)原則上按照部門預(yù)算和政府采購的程序、方式組織實(shí)施，購買主體報(bào)財(cái)政部門審核年度購買計(jì)劃，通過后要主動(dòng)向社會(huì)公開需購買服務(wù)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)和要求，并通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、詢價(jià)、單一來源采購等方式確定適格的社會(huì)組織，也可以根據(jù)不同的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，采用委托、承包的方式。

2. 社會(huì)組織參與社會(huì)管理的具體辦法。政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，由社會(huì)組織承擔(dān)行政職能參與社會(huì)管理。無論是國內(nèi)還是域外，政府購買公共服務(wù)的典型特征均在于政府通過與社會(huì)力量建立合同關(guān)系，由社會(huì)力量提供公共服務(wù)，政府支付相應(yīng)費(fèi)用，以滿足人民的公共服務(wù)需求。根據(jù)權(quán)利義務(wù)的不同，在購買服務(wù)的合同關(guān)系中，分為購買主體和承接主體。購買主體包括行政機(jī)關(guān)和承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位，承接主體是經(jīng)法定程序成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織。對(duì)于具備承接資格的社會(huì)組織，參與社會(huì)公共服務(wù)要如實(shí)填寫項(xiàng)目申報(bào)書，全省性的社會(huì)組織向省民政廳提交，市、縣( 市、區(qū)) 民政部門登記的社會(huì)組織向各自登記機(jī)關(guān)提交，登記機(jī)關(guān)逐級(jí)上報(bào)省民間組織管理局并由其進(jìn)行審核，審核通過后進(jìn)行公示，期滿無異議的，政府制定承接公共服務(wù)的社會(huì)組織名錄，認(rèn)定承接主體。

根據(jù)山東省民政廳、山東省財(cái)政廳頒發(fā)的規(guī)章《山東省支持社會(huì)組織發(fā)展與參與社會(huì)服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施方案》相關(guān)規(guī)定，具體的申請(qǐng)審批程序如下:

( 1) 組織申報(bào)。項(xiàng)目申報(bào)單位應(yīng)如實(shí)填寫項(xiàng)目申報(bào)書。項(xiàng)目申報(bào)書應(yīng)經(jīng)法定代表人簽字，申報(bào)單位蓋章，承諾申報(bào)材料的真實(shí)性、按規(guī)定用途使用項(xiàng)目資金。

( 2) 初審。省民間組織管理局對(duì)提交的項(xiàng)目申報(bào)書進(jìn)行初審，初審?fù)ㄟ^的申報(bào)項(xiàng)目匯總后提交省民政廳、省財(cái)政廳共同審定。初審工作在5 個(gè)工作日內(nèi)完成。

( 3) 審定。省民政廳、省財(cái)政廳在5 個(gè)工作日內(nèi)對(duì)通過初審的項(xiàng)目進(jìn)行審核，最終確定資助單位，并在省民政廳門戶網(wǎng)站上公示不少于5 天。公示期滿無異議的，落實(shí)補(bǔ)助資金。

四、具備可行性的遠(yuǎn)景展望

( 一) 社會(huì)組織承擔(dān)行政管理職能的現(xiàn)實(shí)意義

隨著社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，社會(huì)分工的進(jìn)一步細(xì)化，政府履行行政職能的要求也越來越高，面臨的難題不斷增多，政府原有的體制機(jī)制已不能應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)，政府的公信力面臨著嚴(yán)酷的挑戰(zhàn)。機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，為了合理的行使職能，更好的管理并服務(wù)于社會(huì)，政府必然要進(jìn)行變革。地方立法賦予社會(huì)組織行政管理職能，能夠在體制機(jī)制范圍內(nèi)行使法律賦予的權(quán)力，有利于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，協(xié)調(diào)政府與社會(huì)之間的關(guān)系，為解決以上問題提供良好的應(yīng)對(duì)方法。

1. 地方立法賦予社會(huì)組織行政管理職能進(jìn)行體制與機(jī)制設(shè)計(jì)，既能保障地方治理的有效性與規(guī)范性，又提升了地方社會(huì)組織參與行政管理、提供公共服務(wù)的基本能力。無論是針對(duì)地方立法賦予社會(huì)組織行政管理職能存在的問題提供對(duì)策建議，還是對(duì)地方立法如何賦予社會(huì)組織行政管理職能進(jìn)行體制與機(jī)制設(shè)計(jì)，均指向于地方治理的有效性與規(guī)范性; 地方社會(huì)組織自身不健全也成為承擔(dān)行政職能、提供公共服務(wù)的重要障礙，地方立法要賦予其行政職能，開放一些由政府權(quán)力壟斷的管理領(lǐng)域，允許社會(huì)組織進(jìn)入，激發(fā)社會(huì)組織的自我完善與提升能力建設(shè)。

2. 以地方立法創(chuàng)新為線索，形成地方治理實(shí)踐與國家治理布局的有效銜接，實(shí)現(xiàn)政府、市場與社會(huì)的治理互動(dòng)。盡管賦予社會(huì)組織以行政管理職能有地方立法先例，但都是存在于個(gè)別領(lǐng)域并呈碎片化的立法狀態(tài)。以地方立法創(chuàng)新為線索，對(duì)地方立法賦予社會(huì)組織行政管理職能做出系統(tǒng)化研究，即地方立法可以就哪些社會(huì)治理領(lǐng)域賦予社會(huì)組織承擔(dān)管理職能、哪些社會(huì)組織需要具備何種資質(zhì)、行政機(jī)關(guān)如何實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管等問題，進(jìn)行逐一探討和系統(tǒng)研究。這種地方立法探索，要符合國家治理關(guān)于社會(huì)組織發(fā)展與行政權(quán)力社會(huì)化轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略布局，實(shí)現(xiàn)政府、市場與社會(huì)的治理互動(dòng)。

( 二) 社會(huì)組織承擔(dān)行政職能的監(jiān)督作用及規(guī)制限度

地方立法賦予社會(huì)組織行政管理職能，更好地提供公共服務(wù)，必須建立健全相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)完善行使行政權(quán)力的運(yùn)行體制。本文以山東省為例來闡明社會(huì)組織承擔(dān)行政職能的監(jiān)督作用。山東省政府采取績效評(píng)價(jià)機(jī)制，建立以購買主體、服務(wù)對(duì)象以及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，對(duì)社會(huì)組織承接行政職能的資質(zhì)、承接的內(nèi)容和所需的財(cái)政資金等進(jìn)行綜合考核�？己私Y(jié)果面向社會(huì)，接受社會(huì)的批評(píng)和建議。對(duì)于考核優(yōu)良、工作突出的社會(huì)組織給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違反規(guī)定、弄虛作假的社會(huì)組織予以行政處罰。民政部門、工商管理部門、財(cái)政部門以及監(jiān)察和審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)各方面的監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕違法違規(guī)行為。

對(duì)于地方立法賦予社會(huì)組織承擔(dān)行政管理職能的體制框架及機(jī)制運(yùn)行，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)制完善:一是地方立法主體方面，省級(jí)與設(shè)區(qū)的市級(jí)地方立法對(duì)社會(huì)組織承擔(dān)行政管理職能要做好權(quán)限劃分，省級(jí)立法著眼于全省實(shí)際，市級(jí)立法主要針對(duì)本市現(xiàn)狀，省級(jí)立法規(guī)定總的方向及領(lǐng)域，市級(jí)立法在總的方向及領(lǐng)域內(nèi)層層展開，開展具體工作;二是地方立法內(nèi)容方面，確立地方立法賦予社會(huì)組織行政管理職能的內(nèi)容范圍，即在哪些社會(huì)領(lǐng)域賦予社會(huì)組織何種權(quán)限，并對(duì)社會(huì)組織的準(zhǔn)入資格進(jìn)行原則性的規(guī)定，除了一般標(biāo)準(zhǔn)之外，在授權(quán)時(shí)如果有特殊要求應(yīng)予以規(guī)范;三是程序方面，社會(huì)組織從地方立法獲得授權(quán)行使行政職能，開展具體工作時(shí)要嚴(yán)格按照法定程序，同時(shí)需要制定完備的監(jiān)督機(jī)制，保證行政職能的合理化及合法化;四是監(jiān)督主體方面，包括行政主管部門、行政監(jiān)督機(jī)關(guān)地方人大，還包括行政相對(duì)人、利益相關(guān)人等，監(jiān)督對(duì)象是社會(huì)組織的行政行為以及相關(guān)負(fù)責(zé)人行為的合法性與履行職責(zé)的效率等。

總之，社會(huì)組織行政管理職能的發(fā)揮需要在法治框架內(nèi)展開，恰恰地方立法為其提供充分的法律保障，以更好地服務(wù)社會(huì)，促進(jìn)政府行政體制改革，加快政府職能的轉(zhuǎn)變。