一、法官身份的司法、行政二重屬性

我國(guó)法官有多種身份，其中最顯著的是其行政身份和司法身份。法官的行政身份和司法身份的背后是行政權(quán)與司法權(quán)。 行政權(quán)與司法權(quán)二者之間存在著本質(zhì)差別。司法權(quán)是以是、非、曲、直判斷為內(nèi)容的判斷權(quán); 行政權(quán)是組織管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)的管理權(quán)。管理權(quán)的范圍廣泛，管理的內(nèi)容是對(duì)社會(huì)生活全過(guò)程的管理，而司法權(quán)則僅針對(duì)社會(huì)生活中的某一部分糾紛的解決。管理權(quán)的主要職責(zé)是組織、管制、警示、命令、勸阻、服務(wù)、準(zhǔn)許、協(xié)調(diào)等行動(dòng)，而司法的功能在于判斷真與假、是與非、曲與直。因此，行政權(quán)具有主動(dòng)性，司法權(quán)具有被動(dòng)性; 行政權(quán)解決社會(huì)矛盾時(shí)具有傾向性，司法權(quán)面對(duì)矛盾需要中立性; 行政權(quán)具有應(yīng)變性，而司法權(quán)則具有穩(wěn)定性; 行政權(quán)可以轉(zhuǎn)授或轉(zhuǎn)讓?zhuān)�司法�?quán)具有專(zhuān)屬性。二者的區(qū)別還有行政機(jī)構(gòu)內(nèi)的機(jī)構(gòu)層級(jí)性，司法權(quán)內(nèi)部的審級(jí)分共性，行政權(quán)價(jià)值取向的效率優(yōu)先性，司法權(quán)價(jià)值取向的公平優(yōu)先性等。“導(dǎo)致司法行政化的原因有很多，其中有歷史的原因，如受我國(guó)歷代的司法行政一體化的歷史文化傳統(tǒng)的影響，人們認(rèn)為通過(guò)這種一體化可以體現(xiàn)法院和法官的地位和尊嚴(yán); 當(dāng)然最主要的原因還是體制因素。”行政權(quán)與司法權(quán)上的區(qū)別似乎讓法官同時(shí)兼具行政身份和司法身份是可能的。

行政權(quán)與司法權(quán)之間存在內(nèi)在聯(lián)系讓行政與司法無(wú)法完全地割裂開(kāi)來(lái)。在司法體系內(nèi)，除了司法審判權(quán)外，法官正常履行司法職能需要法院提供類(lèi)似于行政管理權(quán)的司法行政管理權(quán)，稱(chēng)為司法行政管理。在司法行政管理過(guò)程中，無(wú)論執(zhí)行司法行政管理的身份是法官還是其他司法輔助人員，是否應(yīng)當(dāng)按照行政權(quán)的模式單獨(dú)賦予其行政身份? 不同的國(guó)家用不同的方式來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。通過(guò)對(duì)司法行政權(quán)力模式的考察我們發(fā)現(xiàn)，司法行政管理中，對(duì)司法審判權(quán)和司法行政權(quán)之間的關(guān)系大致存在絕對(duì)分立、相對(duì)分立、內(nèi)部分立和混合式等四種主要模式。

( 一) 絕對(duì)分立模式

多數(shù)大陸法系國(guó)家均由司法部負(fù)責(zé)管理法院的司法行政事務(wù)，法院只管審判，形成司法審判權(quán)與司法行政權(quán)的絕對(duì)分立。例如，法國(guó)、德國(guó)、意大利、埃及、奧地利等國(guó)，法院的司法行政事務(wù)均由司法部負(fù)責(zé)管理。意大利司法部的核心職能是管理法院的司法行政事務(wù)，具體到某位法官需添置一臺(tái)電腦，也須由司法部去購(gòu)買(mǎi)。法院專(zhuān)司司法權(quán)，不過(guò)問(wèn)任何與司法權(quán)無(wú)關(guān)的行政職能。法國(guó)司法部的主要職責(zé)就是掌管法院系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事調(diào)動(dòng)、法官選任、基本建設(shè)和司法經(jīng)費(fèi)等司法行政事務(wù)，法院專(zhuān)司司法審判權(quán)，不得染指任何司法行政事務(wù)。德國(guó)的情況與法國(guó)大致相同。

( 二) 相對(duì)分立模式

英美法系國(guó)家的司法行政權(quán)由法院和其他國(guó)家機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、共同行使，形成司法審判權(quán)和司法行政權(quán)相對(duì)分立的模式，如美國(guó)和英國(guó)。美國(guó)法院分聯(lián)邦法院系統(tǒng)和州法院系統(tǒng)，其司法行政情況也各不相同。在聯(lián)邦法院系統(tǒng)行使司法行政權(quán)的主體有司法會(huì)議、司法委員會(huì)、聯(lián)邦法院行政管理局、聯(lián)邦司法中心以及最高法院首席法官行政助理。 以上機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)的司法行政工作，這些機(jī)構(gòu)大多由聯(lián)邦法院的法官組成，并附屬于聯(lián)邦法院系統(tǒng)。聯(lián)邦法院行政事務(wù)管理局的性質(zhì)是行政機(jī)關(guān)，其工作人員全部是行政人員，專(zhuān)門(mén)管理聯(lián)邦法院的司法行政事務(wù)，與法院的司法活動(dòng)截然分立，但該局向聯(lián)邦司法委員會(huì)負(fù)責(zé)，受其領(lǐng)導(dǎo)。美國(guó)聯(lián)邦政府雖然設(shè)立了司法部，但該部對(duì)聯(lián)邦法院的許多司法行政事項(xiàng)都無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)，只是在上述機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的聯(lián)邦司法行政事務(wù)之外行使司法行政權(quán)，如法官的選拔、司法警察的管理、破產(chǎn)執(zhí)行、刑罰執(zhí)行、民事和行政案件的強(qiáng)制執(zhí)行等等。

美國(guó)各州法院的司法制度存在著很大的差異，司法行政也有不同之處，法院直接行使的司法行政權(quán)的范圍或大或小。但一般來(lái)說(shuō)，最后的行政管理監(jiān)督權(quán)屬于最高上訴法院或者它的首席法官，并最終由一名行政助理具體負(fù)責(zé)，他由法院指派并根據(jù)法院的意旨工作。但是，州的各級(jí)法院沒(méi)有統(tǒng)一的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，各級(jí)法院按地域行使管轄權(quán)，法官的工作不能統(tǒng)籌調(diào)配。但近年來(lái)，州司法行政管理改革使得各州法院的司法行政工作越來(lái)越接近于聯(lián)邦模式。

( 三) 內(nèi)部分立模式

日本為防止行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的干預(yù)，將司法行政權(quán)與普通行政權(quán)相區(qū)別，列入司法權(quán)之內(nèi)，由法院獨(dú)立行使，但在法院內(nèi)部實(shí)行分立。日本在二戰(zhàn)結(jié)束后，為保障司法獨(dú)立，排除司法行政事務(wù)中行政權(quán)的介入，除簡(jiǎn)易法院外，以最高法院為頂點(diǎn)的各級(jí)法院，均設(shè)立了法官會(huì)議執(zhí)行司法行政事務(wù)。最高法院擁有最高司法行政權(quán)，并設(shè)法官會(huì)議來(lái)行使這一權(quán)力。法官會(huì)議由全體法官組成，以院長(zhǎng)為主席。最高法院還設(shè)有事務(wù)總局、司法研修所等附屬機(jī)構(gòu)。事務(wù)總局掌管與司法行政有關(guān)的事務(wù); 司法研修所辦理有關(guān)法官及其他職員研究、學(xué)習(xí)以及司法實(shí)習(xí)生學(xué)習(xí)的事務(wù)。高等法院、地方法院和家庭法院也建立相應(yīng)的法官會(huì)議，行使相關(guān)的司法行政權(quán)。簡(jiǎn)易法院不設(shè)法官會(huì)議，其司法行政權(quán)由該院法官和地方法院共同管理。上級(jí)法院可以就其下級(jí)法院的有關(guān)事項(xiàng)行使司法行政權(quán)，下級(jí)法院行使司法行政權(quán)必須服從其上級(jí)法院的監(jiān)督。由此可見(jiàn)，日本法院的司法行政權(quán)由法院自己掌管，并以各法院為基礎(chǔ)形成了一套自上而下、完整系統(tǒng)的組織體系。這些司法行政機(jī)構(gòu)與各法院相融合，又自成體系保持一定的獨(dú)立性，上、下級(jí)法院的司法行政機(jī)構(gòu)之間形成了監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。目前世界各國(guó)只有日本采用這種模式。

( 四) 混合模式

我國(guó)法院的行政性表現(xiàn)于法院行政制度化，即法院的整個(gè)司法構(gòu)成和運(yùn)作與行政機(jī)關(guān)混同。完全按照行政機(jī)關(guān)的體制結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式運(yùn)行。這表現(xiàn)在:

1. 法院地位的行政化。1951 年《中華人民共和國(guó)法院暫行組織條例》規(guī)定: “各級(jí)人民法院為同級(jí)人民政府的組成部分，各級(jí)法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)由同級(jí)人民政府人事部門(mén)任免。”1979 年的《人民法院組織法》和2006 年的《人民法院組織法修正案》中第1條均規(guī)定: “中華人民共和國(guó)人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)。”同時(shí)，第4 條規(guī)定: “人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”雖然確立了司法獨(dú)立的理念，但是長(zhǎng)期的司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的體制銜接緊密，法院依然是行政機(jī)關(guān)。比如，基層法院是副處級(jí)單位; 中級(jí)法院是副廳級(jí)單位; 高院是副部級(jí)單位; 最高院是副國(guó)家級(jí)單位。

2. 法院關(guān)系行政化。依照《憲法》和《人民法院組織法》等法律，我國(guó)實(shí)行“兩審終審制”，法院分為最高人民法院和地方各級(jí)人民法院。地方各級(jí)法院又分為基層人民法院、中級(jí)人民法院和高級(jí)人民法院。人民法院依照法律獨(dú)立行使審判權(quán)。根據(jù)我國(guó)《憲法》第127 條的規(guī)定:“最高人民法院是最高審判機(jī)關(guān)。最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)人民法院的審判工作，上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作。”

法院上下級(jí)之間本應(yīng)為審判監(jiān)督關(guān)系，但是司法實(shí)踐中法院之間存在著行政化管理，主要原因是:

( 1) 上訴率、改判率等管理指標(biāo)使得下級(jí)法院對(duì)于上級(jí)法院的判決產(chǎn)生依附感。

( 2) 對(duì)于新型、疑難重大案件的審判，下級(jí)法院為了解決審判中遇到的困難，向上級(jí)法院請(qǐng)示匯報(bào)相關(guān)問(wèn)題，希望得到上級(jí)法院專(zhuān)業(yè)的解答或答復(fù)，以便宣判后不會(huì)被上級(jí)法院發(fā)回重審或改判，且不會(huì)造成社會(huì)上對(duì)判決的質(zhì)疑，因此下級(jí)法院與上級(jí)法院之間形成了案件溝通、協(xié)調(diào)的機(jī)制。法律之外的協(xié)調(diào)機(jī)制的形成是根據(jù)上下級(jí)法院之間的行政級(jí)別確定協(xié)調(diào)機(jī)制的決定權(quán)歸屬，以匯報(bào)的形式申請(qǐng)上級(jí)法院對(duì)該案件或某一類(lèi)案件做出指示或批復(fù)，以防止案件被發(fā)回重審或被改判。

3. 法院機(jī)關(guān)職能行政化。法院為了更好地履行司法審判職能，按照行政管理的方式對(duì)法院的案件審判進(jìn)行管理。最為突出的行政方式為法院內(nèi)部設(shè)立的審判管理辦公室。該部門(mén)是以行政化的方式對(duì)法院的案件審理進(jìn)行管理，提高法院的審判效率，以應(yīng)對(duì)快速增加的案件數(shù)量。

4. 法院管理行政化。司法機(jī)關(guān)要正常運(yùn)轉(zhuǎn)，就不可避免地要對(duì)其行政事務(wù)進(jìn)行管理，如法院的物質(zhì)裝備建設(shè)和管理，司法經(jīng)費(fèi)的支出，法院人員編制的安排，法官的招募、考核、晉升、罷免，案件的管理和案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，司法判決的整理、歸類(lèi)等等。法院內(nèi)部大量存在的瑣碎行政事務(wù)，客觀上產(chǎn)生了對(duì)行政管理的需求。沒(méi)有行政管理保障，司法權(quán)不可能正常運(yùn)行。我國(guó)將行政管理與司法審判人員并不做嚴(yán)格區(qū)分的混合模式造成了復(fù)雜的行政、司法關(guān)系，也是造成司法不公的根本原因之一。遵循司法行政權(quán)與司法權(quán)相分離的原則是法制發(fā)達(dá)國(guó)家司法的潮流，即由國(guó)家設(shè)立專(zhuān)門(mén)的司法行政機(jī)關(guān)管理司法行政事務(wù)，擁有對(duì)法院財(cái)政預(yù)算的編制權(quán)、司法人員的提名權(quán)、司法人員的培訓(xùn)權(quán)、法院基礎(chǔ)設(shè)施的保障權(quán)、法院其他人員的管理權(quán)和法院生效裁判的執(zhí)行權(quán)。即使像日本那樣法院內(nèi)部事務(wù)的管理權(quán)由法院自己行使，其日常工作的組織管理也多由法官以外的組織和人員實(shí)施。我國(guó)的法官身兼多職，既是司法審判人員，又是司法行政人員，還在黨內(nèi)擔(dān)任職務(wù)。法官的多重身份的原因在于法官對(duì)法院的人身依附性。法官的諸多身份中，黨內(nèi)職務(wù)優(yōu)于行政職務(wù)，行政職務(wù)優(yōu)于審判職務(wù)。這使得法官有失去獨(dú)立審判的可能，違反了司法權(quán)運(yùn)作的基本要求和方式。如此嚴(yán)重?fù)p害司法審判的混合式司法管理的模式是我國(guó)現(xiàn)實(shí)的無(wú)奈之舉，這主要源于我國(guó)司法開(kāi)創(chuàng)初期的開(kāi)放性、粗糙性，離精細(xì)化司法尚存差距。

二、法官的司法、行政雙重思維造成法庭審判的異化

我國(guó)法官具有雙重行政身份，一是在國(guó)家公務(wù)員序列中的行政身份; 二是法官執(zhí)行司法行政管理時(shí)的行政管理者身份。這兩種身份對(duì)司法審判的影響方式不同，影響結(jié)果亦不同。在公務(wù)員序列中，法官不但有行政身份，還被賦予行政級(jí)別。為了更好地管理法院，我國(guó)將法官混編入公務(wù)員行政序列，法官的公務(wù)員行政級(jí)別執(zhí)行的是司法行政管理工作，造成行政與司法行政管理混同的局面。公共管理方式的轉(zhuǎn)變帶來(lái)行政模式的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變不僅僅在承擔(dān)著社會(huì)管理職能的行政機(jī)構(gòu)中進(jìn)行，同時(shí)承擔(dān)司法審判功能的法院也開(kāi)始吸收新公共管理的有益經(jīng)驗(yàn)，促使法院管理模式的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前法院也在調(diào)整自己的管理方式，逐漸從重視“投入”向重視“產(chǎn)出”和“結(jié)果”轉(zhuǎn)移。法院管理模式的變化與政府管理職能轉(zhuǎn)變具有相同的誘因，都是不斷增長(zhǎng)的社會(huì)需求和不斷增強(qiáng)的公民意識(shí)與舊制度之間的矛盾。過(guò)去法院審判案件數(shù)量少，社會(huì)矛盾種類(lèi)單一，社會(huì)對(duì)司法需求的質(zhì)量要求并不高。隨著司法矛盾種類(lèi)多樣化、復(fù)雜化和疑難化，案件也爆炸性增長(zhǎng)，法院處理案件的能力捉襟見(jiàn)肘。解決案件的復(fù)雜性、疑難性可以通過(guò)提高法官素質(zhì)、增加法官辦案能力來(lái)解決; 解決案件爆炸性增長(zhǎng)的方法就是增加法官編制和人員。那么通過(guò)增加法官數(shù)量和提高法官素質(zhì)是否就能解決司法審判面對(duì)的難題? 根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，案件數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)并達(dá)到一定的峰值后，案件數(shù)量就不再增長(zhǎng)或出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的情況，此時(shí)法官數(shù)量與案件數(shù)量之間達(dá)到了一定的平衡，似乎解決了案多人少的矛盾。

但這忽略了以下兩個(gè)重要的問(wèn)題:

1. 法官也可能是訴訟的當(dāng)事人一方。“我國(guó)當(dāng)前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，矛盾糾紛多發(fā)，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的因素復(fù)雜，并呈現(xiàn)出一種新的發(fā)展態(tài)勢(shì)———公權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員被卷入社會(huì)糾紛中，甚至出現(xiàn)社會(huì)影響較大的惡性事件”;

2. 法官不是機(jī)器，無(wú)法長(zhǎng)期保持高負(fù)荷的運(yùn)轉(zhuǎn)。法官持續(xù)高負(fù)荷工作的時(shí)間越長(zhǎng)，司法案件審判質(zhì)量就會(huì)越低，進(jìn)而造成民眾對(duì)審判結(jié)果的不滿(mǎn)，審判效率的更加低下。“司法制度的運(yùn)轉(zhuǎn)失效雖然不易判斷，迄今為止并無(wú)專(zhuān)門(mén)的指標(biāo)或者標(biāo)準(zhǔn)對(duì)不同國(guó)家的司法制度進(jìn)行評(píng)估，但近年來(lái)一些國(guó)際組織所發(fā)布的指標(biāo)和數(shù)據(jù)包含了有參考價(jià)值的工具性指標(biāo)。”新公共管理有助于法院在案件管理過(guò)程中通過(guò)系統(tǒng)化、數(shù)據(jù)化的管理方式加強(qiáng)審判質(zhì)量，提高效率，增強(qiáng)社會(huì)效果。

( 一) 法官的公務(wù)員身份造成審判的異化

公務(wù)員身份屬性造成法官管理的行政化。司法需要處理行政性事務(wù)不代表法官的公務(wù)員身份具有合理性。公務(wù)員是政府為了對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效管理而建立的“文官”管理制度。由于我國(guó)特殊的司法歷史進(jìn)程，在法院恢復(fù)審判初期對(duì)司法運(yùn)作規(guī)律認(rèn)識(shí)還不夠完善，將法官視為公務(wù)員或參照公務(wù)員管理有助于節(jié)約社會(huì)成本。隨著社會(huì)對(duì)司法規(guī)律認(rèn)識(shí)的不斷深入，人們發(fā)現(xiàn)司法行政管理與公務(wù)員行政管理之間具有巨大的差異，再用管理公務(wù)員的方式對(duì)法官進(jìn)行管理是失當(dāng)?shù)�。有學(xué)者認(rèn)為: “如果一個(gè)公務(wù)員故意不執(zhí)行上司要求他以特定方式處理某一事務(wù)的指示，通常這就構(gòu)成了失職。而對(duì)于法官來(lái)說(shuō)，恰恰相反，如果法官按照院長(zhǎng)的指示去判案的話，這種行為就構(gòu)成了失職。”

司法獨(dú)立是現(xiàn)代法治社會(huì)的基本底線，即使為了管理上的方便，也不能將司法獨(dú)立讓渡于行政權(quán)。因?yàn)樗痉ㄟ\(yùn)作的目的、方式、原理、規(guī)律、制度、體系、程序等都與行政權(quán)力運(yùn)作存在巨大差異。在司法運(yùn)作過(guò)程中，法官是司法體系中最基本的組成單元。每個(gè)法官都是一個(gè)獨(dú)立的司法系統(tǒng)。雖然法官與法官之間存在著執(zhí)業(yè)年限、能力、學(xué)識(shí)差異，但這并不影響法官在審判上的獨(dú)立性。盡管如此，法官之間還是存在著管理與被管理的關(guān)系。如在下級(jí)法院與上級(jí)法院、大法官與初任法官之間。一般而言，下級(jí)法官與上級(jí)法官的關(guān)系在審判上相互獨(dú)立，互不制約，但現(xiàn)實(shí)中存在一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這種領(lǐng)導(dǎo)方式是以案例指導(dǎo)、法官懲戒、法院院長(zhǎng)任命等形式隱秘地表達(dá)出來(lái)的。正確認(rèn)識(shí)法官之間的“級(jí)差”，能保障司法獨(dú)立和提高審判效率，獲得更好的社會(huì)效果。但如果處理的方式不當(dāng)，會(huì)造成法庭審判的異化，即不同的管理模式會(huì)給法官與司法行政管理者、法院與法官、法官與法官、法庭與法律之間造成相互疏離或黏合的不同效果，不同的管理模式中法官的審判會(huì)得出不同的司法審判結(jié)果。而我國(guó)現(xiàn)在將法官作為公務(wù)員管理的方式處理法官之間的“級(jí)差”，經(jīng)過(guò)證明是失敗的方式。法官應(yīng)如何應(yīng)對(duì)行政化法院管理? “治理概念自1989 年由世界銀行首先提出后，被應(yīng)用到各種不同的領(lǐng)域。理論的前提是，公共權(quán)力的作用和能量是有限的，應(yīng)該透過(guò)社會(huì)力量來(lái)增強(qiáng)國(guó)家能力。即在‘國(guó)家———市場(chǎng)’、‘政府———社會(huì)’或‘公部門(mén)———私部門(mén)———第三部門(mén)’的關(guān)系模式下管理社會(huì)，試圖通過(guò)合作的方式提高政府解決問(wèn)題的能力。治理意味著社會(huì)控制方式的轉(zhuǎn)變，意味著政治權(quán)力和社會(huì)力量對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)的合作治理。”

根據(jù)現(xiàn)代管理學(xué)理論，司法領(lǐng)導(dǎo)者或是一名法官; 或雖非法官，但也是司法的“內(nèi)行人”; 或由不精通法律，但精于行政管理的人來(lái)承擔(dān)。根據(jù)世界各國(guó)的司法經(jīng)驗(yàn)，司法的領(lǐng)導(dǎo)者大多本身就是經(jīng)驗(yàn)豐富的法官，或雖非法官但一定是位司法“內(nèi)行人”，基本不采用外行人管理的模式。而我國(guó)大多數(shù)的法院都是由“內(nèi)行人”管理，少部分法院由既非精于司法管理，又非精于行政管理的完全“外行人”管理。這也是造成我國(guó)司法不彰的重要原因。隨著司法改革的推進(jìn)，我國(guó)會(huì)逐步確立法官管理法院的管理模式。

那么，此時(shí)法院的管理模式只有三種:

1. 單個(gè)領(lǐng)導(dǎo)模式，即由一個(gè)法官單個(gè)領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)法院。法官面對(duì)的只是一位領(lǐng)導(dǎo)，此時(shí)領(lǐng)導(dǎo)的修養(yǎng)、品性、嗜好直接決定了法官的判決。因此，法官的判決在很大程度上依靠的并非法律的規(guī)定，而是領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于案件的影響。單個(gè)領(lǐng)導(dǎo)造成法官的決策跟領(lǐng)導(dǎo)的智力有直接的關(guān)系。如果領(lǐng)導(dǎo)過(guò)于智慧，那么作為他下屬的法官將失去自己的獨(dú)立性，而完全聽(tīng)從領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn)，此時(shí)法官便成為了橡皮圖章。但是當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的智力不高時(shí)，法官們將會(huì)如何選擇自己的行為呢?

根據(jù)博弈論的觀點(diǎn)，他們應(yīng)該有四種選擇:

( 1) 辭職。這種選擇的結(jié)果是“雙輸”，因此不是一個(gè)優(yōu)先選項(xiàng)。

( 2) 不再努力工作。對(duì)任何問(wèn)題都不抱有看法而只是執(zhí)行這位領(lǐng)導(dǎo)的愚蠢的想法，這種“磨洋工”的做法因?yàn)椴粫?huì)得到領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可而有可能被邊緣化。對(duì)于該法官而言，這是他的單方輸?shù)慕Y(jié)果，因此也不是優(yōu)先選項(xiàng)。

( 3) 陽(yáng)奉陰違。在公眾面前贊同這位領(lǐng)導(dǎo)的主張，私下極力勸說(shuō)這位領(lǐng)導(dǎo)同意自己的觀點(diǎn)，并讓他人認(rèn)為這個(gè)觀點(diǎn)就是領(lǐng)導(dǎo)本人的觀點(diǎn)。這種“陽(yáng)奉陰違”的方法似乎是最好的辦法，但是因?yàn)槁毼桓?jìng)爭(zhēng)的激烈，當(dāng)其欺騙領(lǐng)導(dǎo)的行為被揭穿的時(shí)候，這樣的法官往往會(huì)處于不利的局面而有被人替換掉的風(fēng)險(xiǎn)，也屬于單方輸?shù)牟┺摹?span lang="EN-US">

( 4) 積極努力配合工作。即不論領(lǐng)導(dǎo)是誰(shuí)，法官都努力配合領(lǐng)導(dǎo)的工作。這種屬于博弈的雙贏局面。雖然第四種方式對(duì)雙方而言是最優(yōu)選擇，但如果法官是那些根本不在乎法律是什么而只在乎領(lǐng)導(dǎo)是如何想的人，將造成領(lǐng)導(dǎo)意志大于法律的情況。單個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的等級(jí)制官僚體系是一種金字塔式的結(jié)構(gòu)，官僚的上升通道都掌握在現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)手中。因此，對(duì)法官而言，單個(gè)領(lǐng)導(dǎo)模式并不是一個(gè)好的模式。

2. 多位領(lǐng)導(dǎo)模式。在行政管理的等級(jí)制中，作為最底層的法官很容易發(fā)現(xiàn)自己是被多個(gè)上級(jí)同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)。與單個(gè)領(lǐng)導(dǎo)相比，這樣的領(lǐng)導(dǎo)方式會(huì)讓法官處于更為復(fù)雜的政治環(huán)境中。一是能夠影響他判斷的領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量更多; 二是他尋求平衡的難度更大，且尋求晉升的路徑雖然更多，但更加復(fù)雜。雖然是多位領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)管理，但總有單個(gè)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)是他的直接領(lǐng)導(dǎo)，而與其他領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系則相對(duì)疏遠(yuǎn)一些。如何處理其與多位領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系，法官有以下三種選擇:

( 1) 盡量同時(shí)改善他在直接領(lǐng)導(dǎo)者中的地位。根據(jù)博弈論，這種方式與單個(gè)領(lǐng)導(dǎo)情形一致。

( 2) 盡量幫助跟他直接相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)得到更多的晉升機(jī)會(huì)，并隨著領(lǐng)導(dǎo)一起晉升，這種情形是他一定要保證自己會(huì)得到上級(jí)晉升帶來(lái)的利益報(bào)酬，否則他的所有努力都是浪費(fèi)。但在多人領(lǐng)導(dǎo)體制下，還容易造成一榮俱榮、一損俱損的局面，因此不是一個(gè)好的方式。

( 3) 改換門(mén)庭，投靠其他領(lǐng)導(dǎo)。在多人領(lǐng)導(dǎo)體制下，法官更多地會(huì)根據(jù)具體情況而搖擺，這可以表現(xiàn)在許多法官對(duì)某一個(gè)案件前后態(tài)度不一致的情況中。

3. 集體領(lǐng)導(dǎo)模式。集體領(lǐng)導(dǎo)，即一群人通過(guò)某種選舉程序作為一個(gè)單位行事。這種方式在西方通常稱(chēng)為“民主的”，而在我國(guó)則稱(chēng)為“民主集中制的”。這種領(lǐng)導(dǎo)模式似乎更符合各國(guó)的司法現(xiàn)狀。比如美國(guó)最高法院的九名大法官制，日本的“法官會(huì)議”制度。我國(guó)的審委會(huì)制度與美國(guó)的大法官制度和日本的法官會(huì)議制度之間差別很大。我國(guó)的審判委員會(huì)是一個(gè)對(duì)案件進(jìn)行直接審判的行政性機(jī)構(gòu)，因此法官面對(duì)的是一個(gè)比單個(gè)領(lǐng)導(dǎo)和多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)更為復(fù)雜的情況。因?yàn)閷徫瘯?huì)直接決定的是案件的審判，面對(duì)審委會(huì)集體領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，法官有三種選擇:

( 1) 將案件完全交由這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)組織決定，自己只等待結(jié)果。這是大部分我國(guó)司法審判的現(xiàn)狀。

( 2) 向這個(gè)集體提交自己的意見(jiàn)后，等待集體的意見(jiàn)，自己的意見(jiàn)也具有相當(dāng)?shù)姆蓊~。

( 3) 自己作為這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)的一個(gè)成員，參與其中，美國(guó)、日本即為這種模式。這三種情況都是通過(guò)民主投票的方式?jīng)Q定著結(jié)果，但前兩種模式中，法官在投票過(guò)程中所占的比例太低，甚至可以忽略不計(jì)。法官的公務(wù)員身份、法院院長(zhǎng)的單個(gè)領(lǐng)導(dǎo)方式以及審判委員會(huì)的審判方式都不是最好的制度選擇，甚至是壞的或最壞的制度選擇。因?yàn)樵谶@樣的體制下，法官永遠(yuǎn)是被領(lǐng)導(dǎo)的。應(yīng)當(dāng)徹底改變行政與司法不分、行政干預(yù)司法、司法外行管理法院、司法行政官員管理法官的管理制度，讓法官能夠自主管理，而非被動(dòng)地作為被管理者，尤其是讓作為司法者的法官被行政者依照行政方式管理。

( 二) 法官的司法行政管理者身份造成的法庭審判的異化

我國(guó)法官的司法行政管理者身份有兩個(gè)識(shí)別要素:

一是身份識(shí)別的管理者身份。1995 年7 月1 日，中國(guó)第一部《法官法》生效實(shí)施，1997年中共中央組織部、人事部、最高人民法院共同發(fā)布了《法官等級(jí)暫行規(guī)定》，1998 最高人民法院發(fā)布了《評(píng)定法官等級(jí)實(shí)施辦法》。按照這些規(guī)定，整個(gè)法官系統(tǒng)按照行政化的等級(jí)制度，法官的級(jí)別、職務(wù)和工資待遇與行政級(jí)別掛鉤。1999 年“十五大”之后，我國(guó)司法改革法官去行政化逐步推進(jìn)，但成效甚微。

二是法官依據(jù)行政身份所表現(xiàn)的實(shí)際行政管理行為。法院的行政等級(jí)管理模式依據(jù)的是國(guó)家的行政管理模式，法院的管理與其他國(guó)家行政機(jī)關(guān)的管理模式基本一致。具有行政身份的法官不但要審判案件，還要根據(jù)級(jí)別職責(zé)分別管理法院的人、財(cái)、物。上述原因造成法官的司法、行政身份基本重合，要改變司法、行政不分的現(xiàn)狀。行政管理思維是指法官作為一個(gè)司法行政人員，在行政規(guī)律下的思維模式。“歷史發(fā)展表明，行政管理經(jīng)歷了從近代到當(dāng)代，從古典自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)到現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)公共事務(wù)的管理經(jīng)歷了保護(hù)模式、干預(yù)模式到市場(chǎng)模式的歷史演變。”公共事務(wù)管理的保守模式是古典自由主義經(jīng)濟(jì)時(shí)期出現(xiàn)的公共事業(yè)管理模式。這一模式的基本特點(diǎn)是政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌，但其職能是極有限的，有限的公共事業(yè)產(chǎn)品基本上由社會(huì)自行提供，市場(chǎng)也不介入這一領(lǐng)域。“公共事業(yè)管理的干預(yù)模式又稱(chēng)官僚模式、科層模式，是一種政府依靠龐大的官僚組織對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行全面干預(yù)并壟斷公共事業(yè)管理的模式或方式。在這種模式下，市場(chǎng)對(duì)公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供是間接而非直接的，社會(huì)力量的參與極為有限。”這一模式形成于20 世紀(jì)30 年代以后，在60 年代前后達(dá)到高峰，至80 年代后開(kāi)始成為改革的對(duì)象，逐步被新的管理模式取代。公共事業(yè)管理的市場(chǎng)模式也叫新公共管理，是一種在政府的主導(dǎo)下多元主體參與公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的模式。這一模式的基本特點(diǎn)是政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同負(fù)責(zé)公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，政府與市場(chǎng)和社會(huì)分權(quán)，政府不再壟斷公共服務(wù)的供給過(guò)程，市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供的參與是直接而非間接的。這一模式發(fā)端與20 世紀(jì)70 年代，形成于20 世紀(jì)80 年代以后，是對(duì)公共事業(yè)管理干預(yù)模式改革的產(chǎn)物。新公共管理模式是在一定社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治等綜合因素作用下的產(chǎn)物，并隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化而演變發(fā)展。

從公共事業(yè)管理模式演變和發(fā)展的進(jìn)程看，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)公共事業(yè)管理模式的發(fā)展主要是通過(guò)以下因素及其相互作用而達(dá)成的:

( 1) 公共需求，( 2) 主體意識(shí)，( 3) 政府能力，( 4) 社會(huì)發(fā)育程度。新公共管理方式的主要手段是績(jī)效管理。為了讓法官的數(shù)量與案件的數(shù)量達(dá)成平衡，可通過(guò)績(jī)效管理的方式衡量法院和法官的工作效率。公共管理理論運(yùn)用績(jī)效評(píng)估體系來(lái)評(píng)價(jià)法院和法院的工作效能。評(píng)估體系的數(shù)據(jù)與每個(gè)獨(dú)立法官的晉升、收入、獎(jiǎng)金等掛鉤，法官的績(jī)效與整個(gè)法院的績(jī)效產(chǎn)生了關(guān)聯(lián)時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)方式可以促進(jìn)法官的競(jìng)爭(zhēng)力，但也會(huì)對(duì)法官造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，有以下幾點(diǎn):

( 1) 通過(guò)績(jī)效考評(píng)機(jī)制來(lái)評(píng)價(jià)法院、審判庭、法官工作的能效，會(huì)造成司法審判與司法規(guī)律的悖離。法院和法官將唯數(shù)據(jù)論，只要辦案的數(shù)據(jù)好看。有時(shí)個(gè)別法院為了追求高收案、結(jié)案件數(shù)，大批量立案，甚至重復(fù)多次立案后撤案、立案、再撤案、再立案以增加案件絕對(duì)數(shù)量，為最后得到一個(gè)“漂亮的”優(yōu)勢(shì)考評(píng)數(shù)據(jù)。

( 2) 忽視公眾對(duì)法院的社會(huì)評(píng)價(jià)。法院的工作除了一些客觀的數(shù)據(jù)之外還需要公眾的社會(huì)主觀評(píng)價(jià)。審判工作達(dá)不到應(yīng)有的社會(huì)效果，造成審判過(guò)程中“司法懸置”。例如現(xiàn)在我們利用審判績(jī)效考評(píng)中調(diào)解率來(lái)評(píng)價(jià)一個(gè)法院、審判庭的工作，評(píng)選出調(diào)解能手、業(yè)務(wù)能手，這往往無(wú)形中給承辦法官提高調(diào)解率的壓力，形成攀比風(fēng)氣。實(shí)踐中有法官為了追求調(diào)解率拖著案件久調(diào)不判，變相強(qiáng)迫調(diào)解，違法調(diào)解，誘導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，忽視了審判本身的司法屬性，違背了司法審判規(guī)律。

( 3) 用績(jī)效束縛法官的恣意裁判，卻造成審判與法律的悖離。為了統(tǒng)一司法審判，通過(guò)績(jī)效考核的形式為法院、法官的工作設(shè)置審判標(biāo)準(zhǔn)的出發(fā)點(diǎn)是解決法律適用的不統(tǒng)一問(wèn)題，結(jié)果卻造成過(guò)度放大不同案件的相同點(diǎn)而忽略案件的不同點(diǎn)，造成了司法教條主義，違背了審判依據(jù)法律的基本要求。作為行政管理手段的績(jī)效考核能在一定程度上促進(jìn)解決審判人員積極性不高、審判效率低下、司法不公開(kāi)、不透明等問(wèn)題，但隨之而來(lái)的卻是超負(fù)荷的工作使得法官需要持續(xù)地高效率工作，不能休假甚至生病。一旦處于績(jī)效考核位置靠后的位置，法官就無(wú)法獲得更好的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，只能獲得相對(duì)較差的經(jīng)濟(jì)待遇，基本沒(méi)有升遷、晉升機(jī)會(huì)，喪失在法官內(nèi)部獲得與法官職位相稱(chēng)的尊嚴(yán)。失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的法官會(huì)主動(dòng)請(qǐng)求辭職、離職，造成法官大量的人才流失。即使在績(jī)效考核中具有優(yōu)勢(shì)的法官也出現(xiàn)大量的離職，這是因?yàn)樵诜ü倥c其他法律職業(yè)的橫向?qū)Ρ戎�，法官缺乏薪酬的�?jìng)爭(zhēng)力和政治前途。

三、確立法官中心主義法官

中心主義是依照司法規(guī)律得出的必然結(jié)論。法官身份屬性的沖突是造成司法困境的主要原因。這種困境的表現(xiàn)為法院、法庭、法律與法官之間的距離感。法官的身份拉大了法律與法庭的距離，也讓法院變成了一個(gè)臃腫的行政機(jī)構(gòu)。法官作為司法體系中唯一一個(gè)“人”的要素，是整個(gè)司法體系最基本的構(gòu)成元素和黏合劑。法官是唯一能夠?qū)⒎ㄔ骸⒎ㄍ�、法律黏合在一起�?span lang="EN-US">“人”的要素。同時(shí)，法官還是法院勞動(dòng)的因素。因此，法官處于整個(gè)司法活動(dòng)的中心位置。在司法要素中，法院的場(chǎng)域可以是廣場(chǎng)、議會(huì)、一棟大樓或者互聯(lián)網(wǎng)上的一個(gè)虛擬空間; 法庭隨著法院的場(chǎng)域變化也可以安放在任何被稱(chēng)為法庭的地方，包括實(shí)體的空間或網(wǎng)絡(luò)上的虛擬空間; 法律隨時(shí)都在修訂。只要有法官執(zhí)行審判功能的地方都可以成為法庭，為法官審判提供服務(wù)和場(chǎng)所的地方都可以稱(chēng)為法院，法官審判所運(yùn)用的原理、規(guī)范都可稱(chēng)為法律。這些司法要素都是以法官為中心，圍繞著法官進(jìn)行著司法資源的配置。

( 一) 確立法官司法中心地位

作為現(xiàn)代司法理念，“庭審中心主義”“證據(jù)中心主義”的思想內(nèi)核是確立法官在審判中的主體地位，樹(shù)立法官的司法權(quán)威和主觀能動(dòng)性。法院、法律、法庭、法院的司法輔助人員等都是為了實(shí)現(xiàn)法官的司法審判的能動(dòng)性而設(shè)置的制度保障。建立法官中心主義是要確立法官在司法審判中的中心地位，賦予法官更大的實(shí)質(zhì)權(quán)力。法院中心主義或法庭中心主義都是以法院這個(gè)場(chǎng)所為中心。而現(xiàn)代司法理念對(duì)于司法的重心由以法院為代表的場(chǎng)所向以法官為中心的“人”轉(zhuǎn)移。每個(gè)法官都可以構(gòu)成一個(gè)完整的司法場(chǎng)域。法官所工作的場(chǎng)域可以是實(shí)體性的、也可以是虛擬的空間，只要有法官的地方便可以設(shè)立法庭、法院，選擇使用的法律。這一切都是以法官的有效工作為基礎(chǔ)的。

因此，樹(shù)立法官的司法中心地位是整個(gè)司法體系的核心。唯有確立法官中心地位，才能理順?biāo)痉ǜ鱾�(gè)要素之間的關(guān)系。否則，無(wú)論如何改革，都是在漂移的司法里刻舟求劍。法官中心主義意味著法官具有更大的自主權(quán)。這體現(xiàn)在賦予法官司法審判的獨(dú)立性，任何人不得干涉法官獨(dú)立審判案件; 司法輔助人員選任的自主性，即對(duì)于司法輔助人員的選任、配備由法官根據(jù)自己的需要自行在勞動(dòng)力市場(chǎng)上選擇任何符合基本條件的人員，而不是由法院統(tǒng)一招聘后再逐一分配給法官。法官中心主義就是將法官作為案件審判和司法行政管理的唯一。

( 二) 設(shè)立法官會(huì)議制度

確立了法官中心主義理念之后可建立法官自治管理的機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步弱化法院在司法管理中的地位，將權(quán)力賦予法官。由全體法官根據(jù)現(xiàn)代董事會(huì)規(guī)則設(shè)立法官會(huì)議，由法官會(huì)議對(duì)法院的重大事項(xiàng)進(jìn)行投票表決，形成“法官共同體”，這有利于法官保持尊嚴(yán)，樹(shù)立更好地為司法服務(wù)的理念。美國(guó)最高法院的九名大法官也有“法官會(huì)商制度”。日本、我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)都設(shè)有“大法官會(huì)議”制度。實(shí)踐表明，“大法官會(huì)議”制度在防止司法被不當(dāng)干預(yù)，防止司法腐敗等問(wèn)題上具有良好的效果。但法官會(huì)議制度也存在論資排輩、法官之間缺乏有效交流等問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)有的審判委員會(huì)制度具有法官會(huì)議的雛形，但由于審判委員會(huì)是一個(gè)行政性機(jī)構(gòu)，用行政方式進(jìn)行管理，因此其與現(xiàn)代司法理念相背離。我們應(yīng)將審判委員會(huì)改造為法官會(huì)議，建成法官自治管理的機(jī)構(gòu)，將其作為法官疑難案件的會(huì)商機(jī)制、司法行政管理的自治組織和法官瑕疵行為的懲戒機(jī)構(gòu)。

( 三) 對(duì)法官的管理進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，尤其是專(zhuān)章設(shè)立法官的懲戒制度更寬松的權(quán)力環(huán)境需要更嚴(yán)格的管理措施。嚴(yán)格的管理就體現(xiàn)在法官瑕疵的懲戒制上。我國(guó)現(xiàn)有的《法官法》沒(méi)有確立法官中心主義，許多理念過(guò)于陳舊，而且對(duì)于法官的懲戒制度規(guī)定得并不詳盡，法官的內(nèi)部懲戒和外部刑罰脫節(jié)，缺乏層次性的懲戒體系。即使當(dāng)下司法改革提出錯(cuò)案終身追責(zé)制，也僅僅是口號(hào)式的，并無(wú)具體的操作規(guī)范和方法，而且錯(cuò)案終身追責(zé)機(jī)制也不符合司法規(guī)律和司法的基本特征。由于法官身份的特殊性，其本身是執(zhí)法者，因此對(duì)法官的要求應(yīng)當(dāng)更嚴(yán)于普通人�，F(xiàn)在我國(guó)對(duì)于法官的犯罪所處刑罰與普通公眾一致，這并不利于更好地規(guī)范法官的行為。我國(guó)應(yīng)通過(guò)立法建立法官懲戒制度，將法官內(nèi)部懲戒權(quán)賦予法官會(huì)議，對(duì)法官的犯罪則適用更嚴(yán)格的刑事標(biāo)準(zhǔn)，確立可以給予法官降級(jí)、撤職、開(kāi)除、移送司法等不同的懲戒體系，甚至是終身職業(yè)禁止，包括法律職業(yè)禁止和法律相關(guān)所有職業(yè)禁止。

四、法官中心主義對(duì)司法改革中員額制的啟示

我國(guó)正經(jīng)歷一場(chǎng)深刻的司法改革。2015年2 月24 日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步深化司法體制和社會(huì)體制改革的實(shí)施方案》指出: “加快落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)部署的建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度改革任務(wù)，建立健全法治工作人員管理制度，完善職業(yè)保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專(zhuān)業(yè)職務(wù)序列及工資制度。”員額制，換言之即為審判專(zhuān)業(yè)化。通過(guò)控制法官與司法輔助人員之間的比例關(guān)系來(lái)解決法官的工資、待遇、地位、權(quán)威、榮譽(yù)感等法官所面對(duì)的困境。但是，員額制增加了法官的權(quán)力外殼卻縮小了法官權(quán)力的內(nèi)核。要讓法官的權(quán)力外殼與內(nèi)核相一致需要賦予法官更多的權(quán)力，包括:

( 1) 賦予法官自主選擇司法輔助人員的選任、遴選、調(diào)配的權(quán)力。這些人員包括但不限于高校的老師、畢業(yè)生、其他法院的法官、律師等任何具有法官輔助資格的人員，他們都可以被法官選任為自己的司法輔助人員。

( 2) 增加法官對(duì)司法場(chǎng)所和器具的管理權(quán)。

( 3) 由法官自己來(lái)挑選、配置和管理自己的審判團(tuán)隊(duì)。

( 4) 甚至可以允許法官向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)非司法類(lèi)的服務(wù)。只有將更多的人權(quán)、事權(quán)賦予給法官，才能真正實(shí)現(xiàn)法官的獨(dú)立與效率的統(tǒng)一。員額制改革是“審判中心主義”衍生出來(lái)的一項(xiàng)法官配額制度。解決當(dāng)下法官不能專(zhuān)司審判的弊端。通過(guò)對(duì)法官與司法輔助人員之間名額比例的調(diào)整，以便法官可以專(zhuān)心審判事務(wù)，從繁雜的行政事務(wù)性勞動(dòng)中解放出來(lái)。同時(shí)通過(guò)員額制改革還可以增加法官的權(quán)力，加強(qiáng)司法獨(dú)立，排除其他影響審判的干擾因素。然而，從現(xiàn)代行政管理學(xué)和政治學(xué)理論的視角審視司法改革的目標(biāo)與方式，我們發(fā)現(xiàn)該方案存在著一些不足。首先，員額制注重系統(tǒng)中法官個(gè)體，而忽略了其他司法要素所產(chǎn)生的投入與產(chǎn)出的效率比。其次，員額制雖然賦予法官更多的權(quán)力，但由于司法輔助人員的選任、人員工作職能的分配都不在法官手里，能否讓法官的審判團(tuán)隊(duì)發(fā)揮最大的效能存在疑問(wèn)。最后，員額制造成法官與法院的深層次沖突加劇。法官與法院之間的權(quán)、責(zé)、利不明，在法院放權(quán)與法官分權(quán)過(guò)程中，各自權(quán)力邊界模糊不清，容易回歸法院行政領(lǐng)導(dǎo)的老路。司法改革應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)代司法理念和新公共管理理念相吻合，正視法官的行政身份和司法身份的雙重性帶來(lái)的弊病。確立法官中心主義是解決當(dāng)下司法困境的“金鑰匙”。