一、法官身份的司法、行政二重屬性

我國法官有多種身份，其中最顯著的是其行政身份和司法身份。法官的行政身份和司法身份的背后是行政權(quán)與司法權(quán)。 行政權(quán)與司法權(quán)二者之間存在著本質(zhì)差別。司法權(quán)是以是、非、曲、直判斷為內(nèi)容的判斷權(quán); 行政權(quán)是組織管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)的管理權(quán)。管理權(quán)的范圍廣泛，管理的內(nèi)容是對社會生活全過程的管理，而司法權(quán)則僅針對社會生活中的某一部分糾紛的解決。管理權(quán)的主要職責(zé)是組織、管制、警示、命令、勸阻、服務(wù)、準(zhǔn)許、協(xié)調(diào)等行動，而司法的功能在于判斷真與假、是與非、曲與直。因此，行政權(quán)具有主動性，司法權(quán)具有被動性; 行政權(quán)解決社會矛盾時具有傾向性，司法權(quán)面對矛盾需要中立性; 行政權(quán)具有應(yīng)變性，而司法權(quán)則具有穩(wěn)定性; 行政權(quán)可以轉(zhuǎn)授或轉(zhuǎn)讓，司法權(quán)具有專屬性。二者的區(qū)別還有行政機(jī)構(gòu)內(nèi)的機(jī)構(gòu)層級性，司法權(quán)內(nèi)部的審級分共性，行政權(quán)價值取向的效率優(yōu)先性，司法權(quán)價值取向的公平優(yōu)先性等。“導(dǎo)致司法行政化的原因有很多，其中有歷史的原因，如受我國歷代的司法行政一體化的歷史文化傳統(tǒng)的影響，人們認(rèn)為通過這種一體化可以體現(xiàn)法院和法官的地位和尊嚴(yán); 當(dāng)然最主要的原因還是體制因素。”行政權(quán)與司法權(quán)上的區(qū)別似乎讓法官同時兼具行政身份和司法身份是可能的。

行政權(quán)與司法權(quán)之間存在內(nèi)在聯(lián)系讓行政與司法無法完全地割裂開來。在司法體系內(nèi)，除了司法審判權(quán)外，法官正常履行司法職能需要法院提供類似于行政管理權(quán)的司法行政管理權(quán)，稱為司法行政管理。在司法行政管理過程中，無論執(zhí)行司法行政管理的身份是法官還是其他司法輔助人員，是否應(yīng)當(dāng)按照行政權(quán)的模式單獨(dú)賦予其行政身份? 不同的國家用不同的方式來解決這個問題。通過對司法行政權(quán)力模式的考察我們發(fā)現(xiàn)，司法行政管理中，對司法審判權(quán)和司法行政權(quán)之間的關(guān)系大致存在絕對分立、相對分立、內(nèi)部分立和混合式等四種主要模式。

( 一) 絕對分立模式

多數(shù)大陸法系國家均由司法部負(fù)責(zé)管理法院的司法行政事務(wù)，法院只管審判，形成司法審判權(quán)與司法行政權(quán)的絕對分立。例如，法國、德國、意大利、埃及、奧地利等國，法院的司法行政事務(wù)均由司法部負(fù)責(zé)管理。意大利司法部的核心職能是管理法院的司法行政事務(wù)，具體到某位法官需添置一臺電腦，也須由司法部去購買。法院專司司法權(quán)，不過問任何與司法權(quán)無關(guān)的行政職能。法國司法部的主要職責(zé)就是掌管法院系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事調(diào)動、法官選任、基本建設(shè)和司法經(jīng)費(fèi)等司法行政事務(wù)，法院專司司法審判權(quán)，不得染指任何司法行政事務(wù)。德國的情況與法國大致相同。

( 二) 相對分立模式

英美法系國家的司法行政權(quán)由法院和其他國家機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、共同行使，形成司法審判權(quán)和司法行政權(quán)相對分立的模式，如美國和英國。美國法院分聯(lián)邦法院系統(tǒng)和州法院系統(tǒng)，其司法行政情況也各不相同。在聯(lián)邦法院系統(tǒng)行使司法行政權(quán)的主體有司法會議、司法委員會、聯(lián)邦法院行政管理局、聯(lián)邦司法中心以及最高法院首席法官行政助理。 以上機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)的司法行政工作，這些機(jī)構(gòu)大多由聯(lián)邦法院的法官組成，并附屬于聯(lián)邦法院系統(tǒng)。聯(lián)邦法院行政事務(wù)管理局的性質(zhì)是行政機(jī)關(guān)，其工作人員全部是行政人員，專門管理聯(lián)邦法院的司法行政事務(wù)，與法院的司法活動截然分立，但該局向聯(lián)邦司法委員會負(fù)責(zé)，受其領(lǐng)導(dǎo)。美國聯(lián)邦政府雖然設(shè)立了司法部，但該部對聯(lián)邦法院的許多司法行政事項都無權(quán)過問，只是在上述機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的聯(lián)邦司法行政事務(wù)之外行使司法行政權(quán)，如法官的選拔、司法警察的管理、破產(chǎn)執(zhí)行、刑罰執(zhí)行、民事和行政案件的強(qiáng)制執(zhí)行等等。

美國各州法院的司法制度存在著很大的差異，司法行政也有不同之處，法院直接行使的司法行政權(quán)的范圍或大或小。但一般來說，最后的行政管理監(jiān)督權(quán)屬于最高上訴法院或者它的首席法官，并最終由一名行政助理具體負(fù)責(zé)，他由法院指派并根據(jù)法院的意旨工作。但是，州的各級法院沒有統(tǒng)一的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，各級法院按地域行使管轄權(quán)，法官的工作不能統(tǒng)籌調(diào)配。但近年來，州司法行政管理改革使得各州法院的司法行政工作越來越接近于聯(lián)邦模式。

( 三) 內(nèi)部分立模式

日本為防止行政權(quán)對司法權(quán)的干預(yù)，將司法行政權(quán)與普通行政權(quán)相區(qū)別，列入司法權(quán)之內(nèi)，由法院獨(dú)立行使，但在法院內(nèi)部實(shí)行分立。日本在二戰(zhàn)結(jié)束后，為保障司法獨(dú)立，排除司法行政事務(wù)中行政權(quán)的介入，除簡易法院外，以最高法院為頂點(diǎn)的各級法院，均設(shè)立了法官會議執(zhí)行司法行政事務(wù)。最高法院擁有最高司法行政權(quán)，并設(shè)法官會議來行使這一權(quán)力。法官會議由全體法官組成，以院長為主席。最高法院還設(shè)有事務(wù)總局、司法研修所等附屬機(jī)構(gòu)。事務(wù)總局掌管與司法行政有關(guān)的事務(wù); 司法研修所辦理有關(guān)法官及其他職員研究、學(xué)習(xí)以及司法實(shí)習(xí)生學(xué)習(xí)的事務(wù)。高等法院、地方法院和家庭法院也建立相應(yīng)的法官會議，行使相關(guān)的司法行政權(quán)。簡易法院不設(shè)法官會議，其司法行政權(quán)由該院法官和地方法院共同管理。上級法院可以就其下級法院的有關(guān)事項行使司法行政權(quán)，下級法院行使司法行政權(quán)必須服從其上級法院的監(jiān)督。由此可見，日本法院的司法行政權(quán)由法院自己掌管，并以各法院為基礎(chǔ)形成了一套自上而下、完整系統(tǒng)的組織體系。這些司法行政機(jī)構(gòu)與各法院相融合，又自成體系保持一定的獨(dú)立性，上、下級法院的司法行政機(jī)構(gòu)之間形成了監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。目前世界各國只有日本采用這種模式。

( 四) 混合模式

我國法院的行政性表現(xiàn)于法院行政制度化，即法院的整個司法構(gòu)成和運(yùn)作與行政機(jī)關(guān)混同。完全按照行政機(jī)關(guān)的體制結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式運(yùn)行。這表現(xiàn)在:

1. 法院地位的行政化。1951 年《中華人民共和國法院暫行組織條例》規(guī)定: “各級人民法院為同級人民政府的組成部分，各級法院的院長、副院長由同級人民政府人事部門任免。”1979 年的《人民法院組織法》和2006 年的《人民法院組織法修正案》中第1條均規(guī)定: “中華人民共和國人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)。”同時，第4 條規(guī)定: “人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。”雖然確立了司法獨(dú)立的理念，但是長期的司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的體制銜接緊密，法院依然是行政機(jī)關(guān)。比如，基層法院是副處級單位; 中級法院是副廳級單位; 高院是副部級單位; 最高院是副國家級單位。

2. 法院關(guān)系行政化。依照《憲法》和《人民法院組織法》等法律，我國實(shí)行“兩審終審制”，法院分為最高人民法院和地方各級人民法院。地方各級法院又分為基層人民法院、中級人民法院和高級人民法院。人民法院依照法律獨(dú)立行使審判權(quán)。根據(jù)我國《憲法》第127 條的規(guī)定:“最高人民法院是最高審判機(jī)關(guān)。最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作。”

法院上下級之間本應(yīng)為審判監(jiān)督關(guān)系，但是司法實(shí)踐中法院之間存在著行政化管理，主要原因是:

( 1) 上訴率、改判率等管理指標(biāo)使得下級法院對于上級法院的判決產(chǎn)生依附感。

( 2) 對于新型、疑難重大案件的審判，下級法院為了解決審判中遇到的困難，向上級法院請示匯報相關(guān)問題，希望得到上級法院專業(yè)的解答或答復(fù)，以便宣判后不會被上級法院發(fā)回重審或改判，且不會造成社會上對判決的質(zhì)疑，因此下級法院與上級法院之間形成了案件溝通、協(xié)調(diào)的機(jī)制。法律之外的協(xié)調(diào)機(jī)制的形成是根據(jù)上下級法院之間的行政級別確定協(xié)調(diào)機(jī)制的決定權(quán)歸屬，以匯報的形式申請上級法院對該案件或某一類案件做出指示或批復(fù)，以防止案件被發(fā)回重審或被改判。

3. 法院機(jī)關(guān)職能行政化。法院為了更好地履行司法審判職能，按照行政管理的方式對法院的案件審判進(jìn)行管理。最為突出的行政方式為法院內(nèi)部設(shè)立的審判管理辦公室。該部門是以行政化的方式對法院的案件審理進(jìn)行管理，提高法院的審判效率，以應(yīng)對快速增加的案件數(shù)量。

4. 法院管理行政化。司法機(jī)關(guān)要正常運(yùn)轉(zhuǎn)，就不可避免地要對其行政事務(wù)進(jìn)行管理，如法院的物質(zhì)裝備建設(shè)和管理，司法經(jīng)費(fèi)的支出，法院人員編制的安排，法官的招募、考核、晉升、罷免，案件的管理和案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計，司法判決的整理、歸類等等。法院內(nèi)部大量存在的瑣碎行政事務(wù)，客觀上產(chǎn)生了對行政管理的需求。沒有行政管理保障，司法權(quán)不可能正常運(yùn)行。我國將行政管理與司法審判人員并不做嚴(yán)格區(qū)分的混合模式造成了復(fù)雜的行政、司法關(guān)系，也是造成司法不公的根本原因之一。遵循司法行政權(quán)與司法權(quán)相分離的原則是法制發(fā)達(dá)國家司法的潮流，即由國家設(shè)立專門的司法行政機(jī)關(guān)管理司法行政事務(wù)，擁有對法院財政預(yù)算的編制權(quán)、司法人員的提名權(quán)、司法人員的培訓(xùn)權(quán)、法院基礎(chǔ)設(shè)施的保障權(quán)、法院其他人員的管理權(quán)和法院生效裁判的執(zhí)行權(quán)。即使像日本那樣法院內(nèi)部事務(wù)的管理權(quán)由法院自己行使，其日常工作的組織管理也多由法官以外的組織和人員實(shí)施。我國的法官身兼多職，既是司法審判人員，又是司法行政人員，還在黨內(nèi)擔(dān)任職務(wù)。法官的多重身份的原因在于法官對法院的人身依附性。法官的諸多身份中，黨內(nèi)職務(wù)優(yōu)于行政職務(wù)，行政職務(wù)優(yōu)于審判職務(wù)。這使得法官有失去獨(dú)立審判的可能，違反了司法權(quán)運(yùn)作的基本要求和方式。如此嚴(yán)重?fù)p害司法審判的混合式司法管理的模式是我國現(xiàn)實(shí)的無奈之舉，這主要源于我國司法開創(chuàng)初期的開放性、粗糙性，離精細(xì)化司法尚存差距。

二、法官的司法、行政雙重思維造成法庭審判的異化

我國法官具有雙重行政身份，一是在國家公務(wù)員序列中的行政身份; 二是法官執(zhí)行司法行政管理時的行政管理者身份。這兩種身份對司法審判的影響方式不同，影響結(jié)果亦不同。在公務(wù)員序列中，法官不但有行政身份，還被賦予行政級別。為了更好地管理法院，我國將法官混編入公務(wù)員行政序列，法官的公務(wù)員行政級別執(zhí)行的是司法行政管理工作，造成行政與司法行政管理混同的局面。公共管理方式的轉(zhuǎn)變帶來行政模式的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變不僅僅在承擔(dān)著社會管理職能的行政機(jī)構(gòu)中進(jìn)行，同時承擔(dān)司法審判功能的法院也開始吸收新公共管理的有益經(jīng)驗，促使法院管理模式的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前法院也在調(diào)整自己的管理方式，逐漸從重視“投入”向重視“產(chǎn)出”和“結(jié)果”轉(zhuǎn)移。法院管理模式的變化與政府管理職能轉(zhuǎn)變具有相同的誘因，都是不斷增長的社會需求和不斷增強(qiáng)的公民意識與舊制度之間的矛盾。過去法院審判案件數(shù)量少，社會矛盾種類單一，社會對司法需求的質(zhì)量要求并不高。隨著司法矛盾種類多樣化、復(fù)雜化和疑難化，案件也爆炸性增長，法院處理案件的能力捉襟見肘。解決案件的復(fù)雜性、疑難性可以通過提高法官素質(zhì)、增加法官辦案能力來解決; 解決案件爆炸性增長的方法就是增加法官編制和人員。那么通過增加法官數(shù)量和提高法官素質(zhì)是否就能解決司法審判面對的難題? 根據(jù)歷史經(jīng)驗和數(shù)據(jù)統(tǒng)計，案件數(shù)量持續(xù)增長并達(dá)到一定的峰值后，案件數(shù)量就不再增長或出現(xiàn)負(fù)增長的情況，此時法官數(shù)量與案件數(shù)量之間達(dá)到了一定的平衡，似乎解決了案多人少的矛盾。

但這忽略了以下兩個重要的問題:

1. 法官也可能是訴訟的當(dāng)事人一方。“我國當(dāng)前正處于社會轉(zhuǎn)型期，矛盾糾紛多發(fā)，影響社會和諧穩(wěn)定的因素復(fù)雜，并呈現(xiàn)出一種新的發(fā)展態(tài)勢———公權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員被卷入社會糾紛中，甚至出現(xiàn)社會影響較大的惡性事件”;

2. 法官不是機(jī)器，無法長期保持高負(fù)荷的運(yùn)轉(zhuǎn)。法官持續(xù)高負(fù)荷工作的時間越長，司法案件審判質(zhì)量就會越低，進(jìn)而造成民眾對審判結(jié)果的不滿，審判效率的更加低下。“司法制度的運(yùn)轉(zhuǎn)失效雖然不易判斷，迄今為止并無專門的指標(biāo)或者標(biāo)準(zhǔn)對不同國家的司法制度進(jìn)行評估，但近年來一些國際組織所發(fā)布的指標(biāo)和數(shù)據(jù)包含了有參考價值的工具性指標(biāo)。”新公共管理有助于法院在案件管理過程中通過系統(tǒng)化、數(shù)據(jù)化的管理方式加強(qiáng)審判質(zhì)量，提高效率，增強(qiáng)社會效果。

( 一) 法官的公務(wù)員身份造成審判的異化

公務(wù)員身份屬性造成法官管理的行政化。司法需要處理行政性事務(wù)不代表法官的公務(wù)員身份具有合理性。公務(wù)員是政府為了對社會進(jìn)行有效管理而建立的“文官”管理制度。由于我國特殊的司法歷史進(jìn)程，在法院恢復(fù)審判初期對司法運(yùn)作規(guī)律認(rèn)識還不夠完善，將法官視為公務(wù)員或參照公務(wù)員管理有助于節(jié)約社會成本。隨著社會對司法規(guī)律認(rèn)識的不斷深入，人們發(fā)現(xiàn)司法行政管理與公務(wù)員行政管理之間具有巨大的差異，再用管理公務(wù)員的方式對法官進(jìn)行管理是失當(dāng)?shù)�。有學(xué)者認(rèn)為: “如果一個公務(wù)員故意不執(zhí)行上司要求他以特定方式處理某一事務(wù)的指示，通常這就構(gòu)成了失職。而對于法官來說，恰恰相反，如果法官按照院長的指示去判案的話，這種行為就構(gòu)成了失職。”

司法獨(dú)立是現(xiàn)代法治社會的基本底線，即使為了管理上的方便，也不能將司法獨(dú)立讓渡于行政權(quán)。因為司法運(yùn)作的目的、方式、原理、規(guī)律、制度、體系、程序等都與行政權(quán)力運(yùn)作存在巨大差異。在司法運(yùn)作過程中，法官是司法體系中最基本的組成單元。每個法官都是一個獨(dú)立的司法系統(tǒng)。雖然法官與法官之間存在著執(zhí)業(yè)年限、能力、學(xué)識差異，但這并不影響法官在審判上的獨(dú)立性。盡管如此，法官之間還是存在著管理與被管理的關(guān)系。如在下級法院與上級法院、大法官與初任法官之間。一般而言，下級法官與上級法官的關(guān)系在審判上相互獨(dú)立，互不制約，但現(xiàn)實(shí)中存在一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這種領(lǐng)導(dǎo)方式是以案例指導(dǎo)、法官懲戒、法院院長任命等形式隱秘地表達(dá)出來的。正確認(rèn)識法官之間的“級差”，能保障司法獨(dú)立和提高審判效率，獲得更好的社會效果。但如果處理的方式不當(dāng)，會造成法庭審判的異化，即不同的管理模式會給法官與司法行政管理者、法院與法官、法官與法官、法庭與法律之間造成相互疏離或黏合的不同效果，不同的管理模式中法官的審判會得出不同的司法審判結(jié)果。而我國現(xiàn)在將法官作為公務(wù)員管理的方式處理法官之間的“級差”，經(jīng)過證明是失敗的方式。法官應(yīng)如何應(yīng)對行政化法院管理? “治理概念自1989 年由世界銀行首先提出后，被應(yīng)用到各種不同的領(lǐng)域。理論的前提是，公共權(quán)力的作用和能量是有限的，應(yīng)該透過社會力量來增強(qiáng)國家能力。即在‘國家———市場’、‘政府———社會’或‘公部門———私部門———第三部門’的關(guān)系模式下管理社會，試圖通過合作的方式提高政府解決問題的能力。治理意味著社會控制方式的轉(zhuǎn)變，意味著政治權(quán)力和社會力量對于社會公共事務(wù)的合作治理。”

根據(jù)現(xiàn)代管理學(xué)理論，司法領(lǐng)導(dǎo)者或是一名法官; 或雖非法官，但也是司法的“內(nèi)行人”; 或由不精通法律，但精于行政管理的人來承擔(dān)。根據(jù)世界各國的司法經(jīng)驗，司法的領(lǐng)導(dǎo)者大多本身就是經(jīng)驗豐富的法官，或雖非法官但一定是位司法“內(nèi)行人”，基本不采用外行人管理的模式。而我國大多數(shù)的法院都是由“內(nèi)行人”管理，少部分法院由既非精于司法管理，又非精于行政管理的完全“外行人”管理。這也是造成我國司法不彰的重要原因。隨著司法改革的推進(jìn)，我國會逐步確立法官管理法院的管理模式。

那么，此時法院的管理模式只有三種:

1. 單個領(lǐng)導(dǎo)模式，即由一個法官單個領(lǐng)導(dǎo)整個法院。法官面對的只是一位領(lǐng)導(dǎo)，此時領(lǐng)導(dǎo)的修養(yǎng)、品性、嗜好直接決定了法官的判決。因此，法官的判決在很大程度上依靠的并非法律的規(guī)定，而是領(lǐng)導(dǎo)對于案件的影響。單個領(lǐng)導(dǎo)造成法官的決策跟領(lǐng)導(dǎo)的智力有直接的關(guān)系。如果領(lǐng)導(dǎo)過于智慧，那么作為他下屬的法官將失去自己的獨(dú)立性，而完全聽從領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn)，此時法官便成為了橡皮圖章。但是當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的智力不高時，法官們將會如何選擇自己的行為呢?

根據(jù)博弈論的觀點(diǎn)，他們應(yīng)該有四種選擇:

( 1) 辭職。這種選擇的結(jié)果是“雙輸”，因此不是一個優(yōu)先選項。

( 2) 不再努力工作。對任何問題都不抱有看法而只是執(zhí)行這位領(lǐng)導(dǎo)的愚蠢的想法，這種“磨洋工”的做法因為不會得到領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可而有可能被邊緣化。對于該法官而言，這是他的單方輸?shù)慕Y(jié)果，因此也不是優(yōu)先選項。

( 3) 陽奉陰違。在公眾面前贊同這位領(lǐng)導(dǎo)的主張，私下極力勸說這位領(lǐng)導(dǎo)同意自己的觀點(diǎn)，并讓他人認(rèn)為這個觀點(diǎn)就是領(lǐng)導(dǎo)本人的觀點(diǎn)。這種“陽奉陰違”的方法似乎是最好的辦法，但是因為職位競爭的激烈，當(dāng)其欺騙領(lǐng)導(dǎo)的行為被揭穿的時候，這樣的法官往往會處于不利的局面而有被人替換掉的風(fēng)險，也屬于單方輸?shù)牟┺摹?span lang="EN-US">

( 4) 積極努力配合工作。即不論領(lǐng)導(dǎo)是誰，法官都努力配合領(lǐng)導(dǎo)的工作。這種屬于博弈的雙贏局面。雖然第四種方式對雙方而言是最優(yōu)選擇，但如果法官是那些根本不在乎法律是什么而只在乎領(lǐng)導(dǎo)是如何想的人，將造成領(lǐng)導(dǎo)意志大于法律的情況。單個領(lǐng)導(dǎo)的等級制官僚體系是一種金字塔式的結(jié)構(gòu)，官僚的上升通道都掌握在現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)手中。因此，對法官而言，單個領(lǐng)導(dǎo)模式并不是一個好的模式。

2. 多位領(lǐng)導(dǎo)模式。在行政管理的等級制中，作為最底層的法官很容易發(fā)現(xiàn)自己是被多個上級同時領(lǐng)導(dǎo)。與單個領(lǐng)導(dǎo)相比，這樣的領(lǐng)導(dǎo)方式會讓法官處于更為復(fù)雜的政治環(huán)境中。一是能夠影響他判斷的領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量更多; 二是他尋求平衡的難度更大，且尋求晉升的路徑雖然更多，但更加復(fù)雜。雖然是多位領(lǐng)導(dǎo)同時管理，但總有單個領(lǐng)導(dǎo)會是他的直接領(lǐng)導(dǎo)，而與其他領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系則相對疏遠(yuǎn)一些。如何處理其與多位領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系，法官有以下三種選擇:

( 1) 盡量同時改善他在直接領(lǐng)導(dǎo)者中的地位。根據(jù)博弈論，這種方式與單個領(lǐng)導(dǎo)情形一致。

( 2) 盡量幫助跟他直接相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)得到更多的晉升機(jī)會，并隨著領(lǐng)導(dǎo)一起晉升，這種情形是他一定要保證自己會得到上級晉升帶來的利益報酬，否則他的所有努力都是浪費(fèi)。但在多人領(lǐng)導(dǎo)體制下，還容易造成一榮俱榮、一損俱損的局面，因此不是一個好的方式。

( 3) 改換門庭，投靠其他領(lǐng)導(dǎo)。在多人領(lǐng)導(dǎo)體制下，法官更多地會根據(jù)具體情況而搖擺，這可以表現(xiàn)在許多法官對某一個案件前后態(tài)度不一致的情況中。

3. 集體領(lǐng)導(dǎo)模式。集體領(lǐng)導(dǎo)，即一群人通過某種選舉程序作為一個單位行事。這種方式在西方通常稱為“民主的”，而在我國則稱為“民主集中制的”。這種領(lǐng)導(dǎo)模式似乎更符合各國的司法現(xiàn)狀。比如美國最高法院的九名大法官制，日本的“法官會議”制度。我國的審委會制度與美國的大法官制度和日本的法官會議制度之間差別很大。我國的審判委員會是一個對案件進(jìn)行直接審判的行政性機(jī)構(gòu)，因此法官面對的是一個比單個領(lǐng)導(dǎo)和多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)更為復(fù)雜的情況。因為審委會直接決定的是案件的審判，面對審委會集體領(lǐng)導(dǎo)時，法官有三種選擇:

( 1) 將案件完全交由這個領(lǐng)導(dǎo)組織決定，自己只等待結(jié)果。這是大部分我國司法審判的現(xiàn)狀。

( 2) 向這個集體提交自己的意見后，等待集體的意見，自己的意見也具有相當(dāng)?shù)姆蓊~。

( 3) 自己作為這個領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)的一個成員，參與其中，美國、日本即為這種模式。這三種情況都是通過民主投票的方式?jīng)Q定著結(jié)果，但前兩種模式中，法官在投票過程中所占的比例太低，甚至可以忽略不計。法官的公務(wù)員身份、法院院長的單個領(lǐng)導(dǎo)方式以及審判委員會的審判方式都不是最好的制度選擇，甚至是壞的或最壞的制度選擇。因為在這樣的體制下，法官永遠(yuǎn)是被領(lǐng)導(dǎo)的。應(yīng)當(dāng)徹底改變行政與司法不分、行政干預(yù)司法、司法外行管理法院、司法行政官員管理法官的管理制度，讓法官能夠自主管理，而非被動地作為被管理者，尤其是讓作為司法者的法官被行政者依照行政方式管理。

( 二) 法官的司法行政管理者身份造成的法庭審判的異化

我國法官的司法行政管理者身份有兩個識別要素:

一是身份識別的管理者身份。1995 年7 月1 日，中國第一部《法官法》生效實(shí)施，1997年中共中央組織部、人事部、最高人民法院共同發(fā)布了《法官等級暫行規(guī)定》，1998 最高人民法院發(fā)布了《評定法官等級實(shí)施辦法》。按照這些規(guī)定，整個法官系統(tǒng)按照行政化的等級制度，法官的級別、職務(wù)和工資待遇與行政級別掛鉤。1999 年“十五大”之后，我國司法改革法官去行政化逐步推進(jìn)，但成效甚微。

二是法官依據(jù)行政身份所表現(xiàn)的實(shí)際行政管理行為。法院的行政等級管理模式依據(jù)的是國家的行政管理模式，法院的管理與其他國家行政機(jī)關(guān)的管理模式基本一致。具有行政身份的法官不但要審判案件，還要根據(jù)級別職責(zé)分別管理法院的人、財、物。上述原因造成法官的司法、行政身份基本重合，要改變司法、行政不分的現(xiàn)狀。行政管理思維是指法官作為一個司法行政人員，在行政規(guī)律下的思維模式。“歷史發(fā)展表明，行政管理經(jīng)歷了從近代到當(dāng)代，從古典自由市場經(jīng)濟(jì)到現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，對公共事務(wù)的管理經(jīng)歷了保護(hù)模式、干預(yù)模式到市場模式的歷史演變。”公共事務(wù)管理的保守模式是古典自由主義經(jīng)濟(jì)時期出現(xiàn)的公共事業(yè)管理模式。這一模式的基本特點(diǎn)是政府對社會公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌，但其職能是極有限的，有限的公共事業(yè)產(chǎn)品基本上由社會自行提供，市場也不介入這一領(lǐng)域。“公共事業(yè)管理的干預(yù)模式又稱官僚模式、科層模式，是一種政府依靠龐大的官僚組織對社會生活進(jìn)行全面干預(yù)并壟斷公共事業(yè)管理的模式或方式。在這種模式下，市場對公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供是間接而非直接的，社會力量的參與極為有限。”這一模式形成于20 世紀(jì)30 年代以后，在60 年代前后達(dá)到高峰，至80 年代后開始成為改革的對象，逐步被新的管理模式取代。公共事業(yè)管理的市場模式也叫新公共管理，是一種在政府的主導(dǎo)下多元主體參與公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的模式。這一模式的基本特點(diǎn)是政府、市場和社會共同負(fù)責(zé)公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，政府與市場和社會分權(quán)，政府不再壟斷公共服務(wù)的供給過程，市場和社會對公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供的參與是直接而非間接的。這一模式發(fā)端與20 世紀(jì)70 年代，形成于20 世紀(jì)80 年代以后，是對公共事業(yè)管理干預(yù)模式改革的產(chǎn)物。新公共管理模式是在一定社會、經(jīng)濟(jì)和政治等綜合因素作用下的產(chǎn)物，并隨著社會經(jīng)濟(jì)的變化而演變發(fā)展。

從公共事業(yè)管理模式演變和發(fā)展的進(jìn)程看，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對公共事業(yè)管理模式的發(fā)展主要是通過以下因素及其相互作用而達(dá)成的:

( 1) 公共需求，( 2) 主體意識，( 3) 政府能力，( 4) 社會發(fā)育程度。新公共管理方式的主要手段是績效管理。為了讓法官的數(shù)量與案件的數(shù)量達(dá)成平衡，可通過績效管理的方式衡量法院和法官的工作效率。公共管理理論運(yùn)用績效評估體系來評價法院和法院的工作效能。評估體系的數(shù)據(jù)與每個獨(dú)立法官的晉升、收入、獎金等掛鉤，法官的績效與整個法院的績效產(chǎn)生了關(guān)聯(lián)時，績效評價方式可以促進(jìn)法官的競爭力，但也會對法官造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，有以下幾點(diǎn):

( 1) 通過績效考評機(jī)制來評價法院、審判庭、法官工作的能效，會造成司法審判與司法規(guī)律的悖離。法院和法官將唯數(shù)據(jù)論，只要辦案的數(shù)據(jù)好看。有時個別法院為了追求高收案、結(jié)案件數(shù)，大批量立案，甚至重復(fù)多次立案后撤案、立案、再撤案、再立案以增加案件絕對數(shù)量，為最后得到一個“漂亮的”優(yōu)勢考評數(shù)據(jù)。

( 2) 忽視公眾對法院的社會評價。法院的工作除了一些客觀的數(shù)據(jù)之外還需要公眾的社會主觀評價。審判工作達(dá)不到應(yīng)有的社會效果，造成審判過程中“司法懸置”。例如現(xiàn)在我們利用審判績效考評中調(diào)解率來評價一個法院、審判庭的工作，評選出調(diào)解能手、業(yè)務(wù)能手，這往往無形中給承辦法官提高調(diào)解率的壓力，形成攀比風(fēng)氣。實(shí)踐中有法官為了追求調(diào)解率拖著案件久調(diào)不判，變相強(qiáng)迫調(diào)解，違法調(diào)解，誘導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，忽視了審判本身的司法屬性，違背了司法審判規(guī)律。

( 3) 用績效束縛法官的恣意裁判，卻造成審判與法律的悖離。為了統(tǒng)一司法審判，通過績效考核的形式為法院、法官的工作設(shè)置審判標(biāo)準(zhǔn)的出發(fā)點(diǎn)是解決法律適用的不統(tǒng)一問題，結(jié)果卻造成過度放大不同案件的相同點(diǎn)而忽略案件的不同點(diǎn)，造成了司法教條主義，違背了審判依據(jù)法律的基本要求。作為行政管理手段的績效考核能在一定程度上促進(jìn)解決審判人員積極性不高、審判效率低下、司法不公開、不透明等問題，但隨之而來的卻是超負(fù)荷的工作使得法官需要持續(xù)地高效率工作，不能休假甚至生病。一旦處于績效考核位置靠后的位置，法官就無法獲得更好的競爭優(yōu)勢，只能獲得相對較差的經(jīng)濟(jì)待遇，基本沒有升遷、晉升機(jī)會，喪失在法官內(nèi)部獲得與法官職位相稱的尊嚴(yán)。失去競爭優(yōu)勢的法官會主動請求辭職、離職，造成法官大量的人才流失。即使在績效考核中具有優(yōu)勢的法官也出現(xiàn)大量的離職，這是因為在法官與其他法律職業(yè)的橫向?qū)Ρ戎�，法官缺乏薪酬的競爭力和政治前途�?span lang="EN-US">

三、確立法官中心主義法官

中心主義是依照司法規(guī)律得出的必然結(jié)論。法官身份屬性的沖突是造成司法困境的主要原因。這種困境的表現(xiàn)為法院、法庭、法律與法官之間的距離感。法官的身份拉大了法律與法庭的距離，也讓法院變成了一個臃腫的行政機(jī)構(gòu)。法官作為司法體系中唯一一個“人”的要素，是整個司法體系最基本的構(gòu)成元素和黏合劑。法官是唯一能夠?qū)⒎ㄔ�、法庭、法律黏合在一起�?span lang="EN-US">“人”的要素。同時，法官還是法院勞動的因素。因此，法官處于整個司法活動的中心位置。在司法要素中，法院的場域可以是廣場、議會、一棟大樓或者互聯(lián)網(wǎng)上的一個虛擬空間; 法庭隨著法院的場域變化也可以安放在任何被稱為法庭的地方，包括實(shí)體的空間或網(wǎng)絡(luò)上的虛擬空間; 法律隨時都在修訂。只要有法官執(zhí)行審判功能的地方都可以成為法庭，為法官審判提供服務(wù)和場所的地方都可以稱為法院，法官審判所運(yùn)用的原理、規(guī)范都可稱為法律。這些司法要素都是以法官為中心，圍繞著法官進(jìn)行著司法資源的配置。

( 一) 確立法官司法中心地位

作為現(xiàn)代司法理念，“庭審中心主義”“證據(jù)中心主義”的思想內(nèi)核是確立法官在審判中的主體地位，樹立法官的司法權(quán)威和主觀能動性。法院、法律、法庭、法院的司法輔助人員等都是為了實(shí)現(xiàn)法官的司法審判的能動性而設(shè)置的制度保障。建立法官中心主義是要確立法官在司法審判中的中心地位，賦予法官更大的實(shí)質(zhì)權(quán)力。法院中心主義或法庭中心主義都是以法院這個場所為中心。而現(xiàn)代司法理念對于司法的重心由以法院為代表的場所向以法官為中心的“人”轉(zhuǎn)移。每個法官都可以構(gòu)成一個完整的司法場域。法官所工作的場域可以是實(shí)體性的、也可以是虛擬的空間，只要有法官的地方便可以設(shè)立法庭、法院，選擇使用的法律。這一切都是以法官的有效工作為基礎(chǔ)的。

因此，樹立法官的司法中心地位是整個司法體系的核心。唯有確立法官中心地位，才能理順?biāo)痉ǜ鱾�要素之間的關(guān)系。否則，無論如何改革，都是在漂移的司法里刻舟求劍。法官中心主義意味著法官具有更大的自主權(quán)。這體現(xiàn)在賦予法官司法審判的獨(dú)立性，任何人不得干涉法官獨(dú)立審判案件; 司法輔助人員選任的自主性，即對于司法輔助人員的選任、配備由法官根據(jù)自己的需要自行在勞動力市場上選擇任何符合基本條件的人員，而不是由法院統(tǒng)一招聘后再逐一分配給法官。法官中心主義就是將法官作為案件審判和司法行政管理的唯一。

( 二) 設(shè)立法官會議制度

確立了法官中心主義理念之后可建立法官自治管理的機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步弱化法院在司法管理中的地位，將權(quán)力賦予法官。由全體法官根據(jù)現(xiàn)代董事會規(guī)則設(shè)立法官會議，由法官會議對法院的重大事項進(jìn)行投票表決，形成“法官共同體”，這有利于法官保持尊嚴(yán)，樹立更好地為司法服務(wù)的理念。美國最高法院的九名大法官也有“法官會商制度”。日本、我國的臺灣地區(qū)都設(shè)有“大法官會議”制度。實(shí)踐表明，“大法官會議”制度在防止司法被不當(dāng)干預(yù)，防止司法腐敗等問題上具有良好的效果。但法官會議制度也存在論資排輩、法官之間缺乏有效交流等問題。我國現(xiàn)有的審判委員會制度具有法官會議的雛形，但由于審判委員會是一個行政性機(jī)構(gòu)，用行政方式進(jìn)行管理，因此其與現(xiàn)代司法理念相背離。我們應(yīng)將審判委員會改造為法官會議，建成法官自治管理的機(jī)構(gòu)，將其作為法官疑難案件的會商機(jī)制、司法行政管理的自治組織和法官瑕疵行為的懲戒機(jī)構(gòu)。

( 三) 對法官的管理進(jìn)行專門立法，尤其是專章設(shè)立法官的懲戒制度更寬松的權(quán)力環(huán)境需要更嚴(yán)格的管理措施。嚴(yán)格的管理就體現(xiàn)在法官瑕疵的懲戒制上。我國現(xiàn)有的《法官法》沒有確立法官中心主義，許多理念過于陳舊，而且對于法官的懲戒制度規(guī)定得并不詳盡，法官的內(nèi)部懲戒和外部刑罰脫節(jié)，缺乏層次性的懲戒體系。即使當(dāng)下司法改革提出錯案終身追責(zé)制，也僅僅是口號式的，并無具體的操作規(guī)范和方法，而且錯案終身追責(zé)機(jī)制也不符合司法規(guī)律和司法的基本特征。由于法官身份的特殊性，其本身是執(zhí)法者，因此對法官的要求應(yīng)當(dāng)更嚴(yán)于普通人�，F(xiàn)在我國對于法官的犯罪所處刑罰與普通公眾一致，這并不利于更好地規(guī)范法官的行為。我國應(yīng)通過立法建立法官懲戒制度，將法官內(nèi)部懲戒權(quán)賦予法官會議，對法官的犯罪則適用更嚴(yán)格的刑事標(biāo)準(zhǔn)，確立可以給予法官降級、撤職、開除、移送司法等不同的懲戒體系，甚至是終身職業(yè)禁止，包括法律職業(yè)禁止和法律相關(guān)所有職業(yè)禁止。

四、法官中心主義對司法改革中員額制的啟示

我國正經(jīng)歷一場深刻的司法改革。2015年2 月24 日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會決定進(jìn)一步深化司法體制和社會體制改革的實(shí)施方案》指出: “加快落實(shí)黨的十八屆三中全會部署的建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度改革任務(wù)，建立健全法治工作人員管理制度，完善職業(yè)保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業(yè)職務(wù)序列及工資制度。”員額制，換言之即為審判專業(yè)化。通過控制法官與司法輔助人員之間的比例關(guān)系來解決法官的工資、待遇、地位、權(quán)威、榮譽(yù)感等法官所面對的困境。但是，員額制增加了法官的權(quán)力外殼卻縮小了法官權(quán)力的內(nèi)核。要讓法官的權(quán)力外殼與內(nèi)核相一致需要賦予法官更多的權(quán)力，包括:

( 1) 賦予法官自主選擇司法輔助人員的選任、遴選、調(diào)配的權(quán)力。這些人員包括但不限于高校的老師、畢業(yè)生、其他法院的法官、律師等任何具有法官輔助資格的人員，他們都可以被法官選任為自己的司法輔助人員。

( 2) 增加法官對司法場所和器具的管理權(quán)。

( 3) 由法官自己來挑選、配置和管理自己的審判團(tuán)隊。

( 4) 甚至可以允許法官向市場購買非司法類的服務(wù)。只有將更多的人權(quán)、事權(quán)賦予給法官，才能真正實(shí)現(xiàn)法官的獨(dú)立與效率的統(tǒng)一。員額制改革是“審判中心主義”衍生出來的一項法官配額制度。解決當(dāng)下法官不能專司審判的弊端。通過對法官與司法輔助人員之間名額比例的調(diào)整，以便法官可以專心審判事務(wù)，從繁雜的行政事務(wù)性勞動中解放出來。同時通過員額制改革還可以增加法官的權(quán)力，加強(qiáng)司法獨(dú)立，排除其他影響審判的干擾因素。然而，從現(xiàn)代行政管理學(xué)和政治學(xué)理論的視角審視司法改革的目標(biāo)與方式，我們發(fā)現(xiàn)該方案存在著一些不足。首先，員額制注重系統(tǒng)中法官個體，而忽略了其他司法要素所產(chǎn)生的投入與產(chǎn)出的效率比。其次，員額制雖然賦予法官更多的權(quán)力，但由于司法輔助人員的選任、人員工作職能的分配都不在法官手里，能否讓法官的審判團(tuán)隊發(fā)揮最大的效能存在疑問。最后，員額制造成法官與法院的深層次沖突加劇。法官與法院之間的權(quán)、責(zé)、利不明，在法院放權(quán)與法官分權(quán)過程中，各自權(quán)力邊界模糊不清，容易回歸法院行政領(lǐng)導(dǎo)的老路。司法改革應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)代司法理念和新公共管理理念相吻合，正視法官的行政身份和司法身份的雙重性帶來的弊病。確立法官中心主義是解決當(dāng)下司法困境的“金鑰匙”。