一、問題提出與簡(jiǎn)要文獻(xiàn)回顧

自2005年北京市東城區(qū)首創(chuàng)萬(wàn)米單元網(wǎng)格的城市管理模式以來，網(wǎng)格化管理在政府組織間不斷被學(xué)習(xí)、擴(kuò)散，亦被視為地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新的典范。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)治理方式，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。由此可見，網(wǎng)格化管理正被視為一項(xiàng)社會(huì)治理，尤其是基層治理的政策工具。就政策創(chuàng)新與擴(kuò)散的動(dòng)機(jī)而言，網(wǎng)格化管理被地方政府當(dāng)作化解社會(huì)矛盾的“靈丹妙藥”。因此，各級(jí)政府、不同部門，從城市到街道、從生產(chǎn)到生活，都在“劃網(wǎng)定格”�？v觀網(wǎng)格化管理實(shí)踐及其效果，客觀上并非那么盡善盡美，在其成效與成就之余，還存在很多不足。據(jù)筆者對(duì)上海、浙江、江蘇、陜西等地網(wǎng)格化管理實(shí)踐的了解，它們的網(wǎng)格化管理平臺(tái)整合了公安、城管、維穩(wěn)、建設(shè)、衛(wèi)生等執(zhí)法部門，起著加強(qiáng)城市管理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的管控功能。但是，它們的網(wǎng)格化管理理念依舊是管控而非服務(wù)，管理目標(biāo)仍是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定而非提升公共服務(wù)。也就是說，網(wǎng)格化管理近乎淪為管控手段，服務(wù)意蘊(yùn)明顯不足。同提升社會(huì)服務(wù)管理水平的初衷相比，實(shí)踐中的網(wǎng)格化管理不但產(chǎn)生了目標(biāo)變異，甚至是政策變異。因此，反思和重新審視網(wǎng)格化管理不無必要。

學(xué)界對(duì)網(wǎng)格化管理的論述，雖然價(jià)值取向各異，但主流是贊頌其優(yōu)勢(shì)，論證其價(jià)值，為其出謀劃策。主要可以梳理為以下視角:組織創(chuàng)新視角，將網(wǎng)格化管理視作基層組織創(chuàng)新。童星肯定南京市棲霞區(qū)仙林街道社區(qū)網(wǎng)格化的組織創(chuàng)新成效，積極構(gòu)建“網(wǎng)格連心、服務(wù)為先”的“仙林模式”;胡重明將網(wǎng)格化管理視為再組織化，分析了浙江舟山“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”，認(rèn)為其實(shí)現(xiàn)了組織空間的社區(qū)化集聚、組織資源的多元化整合、組織信息的技術(shù)化連接。無縫隙政府視角，將網(wǎng)格化管理視為構(gòu)建無縫隙政府的嘗試。北京市朝陽(yáng)區(qū)網(wǎng)格化管理本著無縫隙政府理念，構(gòu)建了一種跨部門、跨業(yè)務(wù)、全覆蓋的新型社會(huì)管理系統(tǒng)[C"i7;網(wǎng)格化管理依托信息集成、資源整合，嘗試打通政府部門的隔閡，可以看作政府流程再造，是對(duì)無縫隙政府的突破和超越。維穩(wěn)視角。一方面，網(wǎng)格化管理發(fā)揮預(yù)警性管理功能，有利于源頭治理田;另一方面，網(wǎng)格化管理轉(zhuǎn)變了基層維穩(wěn)理念、創(chuàng)新了基層維穩(wěn)機(jī)制、提升了基層維穩(wěn)能力。

與上面的頌揚(yáng)相反，對(duì)網(wǎng)格化管理的全面審視和系統(tǒng)性反思和批判卻不多見，相關(guān)論述主要散見于綜合性論述的文章中。劉安論述了網(wǎng)格化管理運(yùn)行過程中的非預(yù)期后果。汪云峰等重點(diǎn)反思了網(wǎng)格化管理的雙軸管理體制(監(jiān)督軸和處理軸)。雙軸管理體制使得發(fā)現(xiàn)問題、指揮協(xié)調(diào)、處理問題以及監(jiān)督問責(zé)面臨機(jī)制障礙，導(dǎo)致協(xié)同困境。網(wǎng)格化管理并未打破原有組織層級(jí)，難以完全擺脫科層化管理的制度慣性和路徑依賴，在實(shí)踐中存在諸多沖突與困境。楊光從行政主導(dǎo)的視角反思了網(wǎng)格化管理，認(rèn)為壓力型體制產(chǎn)生的網(wǎng)格化管理造成基層行政人員的壓力過大，其可持續(xù)性有待觀察。上述反思，集中從組織結(jié)構(gòu)的維度切入，這固然重要。然而，審視網(wǎng)格化管理，除了組織結(jié)構(gòu)視角外，管理理念、管理人員、管理技術(shù)、管理目的、管理成效等方面同樣重要。任何政府組織順暢、高效、便民、人本地運(yùn)轉(zhuǎn)，都離不開組織結(jié)構(gòu)的合理性，管理理念的科學(xué)性，管理人員的積極性，管理技術(shù)的可控性，管理目的人本性，管理成效的利民性等重要環(huán)節(jié)的支撐�；�于此審視框架，本文試圖從上述薄弱環(huán)節(jié)對(duì)網(wǎng)格化管理進(jìn)行審視。

二、網(wǎng)格技術(shù)嵌入網(wǎng)格化管理

網(wǎng)格(CG rid)原意出自于電力網(wǎng)格(CPowerGrid},后被引用到計(jì)算機(jī)運(yùn)行系統(tǒng)中。網(wǎng)格管理創(chuàng)始人伊安·福斯特和卡爾·克塞爾曼(Ian foster & C arlK essehn an)認(rèn)為，網(wǎng)格是構(gòu)筑在互聯(lián)網(wǎng)上的一種新興技術(shù)，它將高速互聯(lián)網(wǎng)、高性能計(jì)算機(jī)、大型數(shù)據(jù)庫(kù)、傳感器、遠(yuǎn)程設(shè)備等融為一體，為科技人員和普通百姓提供更多的資源、功能和交互性。在網(wǎng)格中，每個(gè)節(jié)點(diǎn)都是信息集散地。各式各樣的信息通過網(wǎng)格節(jié)點(diǎn)的鏈接，產(chǎn)生交互性，并形成共享性。網(wǎng)格的優(yōu)越性依賴其電子化、信息化，通過互聯(lián)網(wǎng)、計(jì)算機(jī)和數(shù)據(jù)庫(kù)的交互和共享，產(chǎn)生快捷化、高效化功效。

網(wǎng)格化管理是一個(gè)技術(shù)性概念，以其特定的技術(shù)含量為社會(huì)服務(wù)。后來，網(wǎng)格借用到城市管理中來，旨在以新技術(shù)帶動(dòng)組織管理創(chuàng)新，突出便捷、迅速、高效回應(yīng)用戶需求。實(shí)踐中，網(wǎng)格化管理已經(jīng)作為現(xiàn)代城市治理的一種形式，在公安系統(tǒng)、衛(wèi)生監(jiān)督、城管執(zhí)法、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域沿用，但何謂網(wǎng)格化管理，學(xué)界仍各有所見。鄭士源認(rèn)為，網(wǎng)格化管理是將管理對(duì)象網(wǎng)格成若干單元，借助現(xiàn)代信息技術(shù)，協(xié)調(diào)各網(wǎng)格單元之間信息的有效交流，共享并整合組織資源，進(jìn)而提高管理效率。有人將網(wǎng)格化管理視為一種數(shù)字化管理模式，利用電子網(wǎng)格地圖技術(shù)，將屬地的地理、地域劃分成若干網(wǎng)格狀單元，對(duì)其實(shí)施動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化和全方位管理。大多數(shù)學(xué)者以實(shí)踐中的模板為例，將城市網(wǎng)格化管理定格在以街道、社區(qū)為載體，將轄區(qū)劃分成若干單元網(wǎng)格，并以轄區(qū)內(nèi)的部件(即市政工程設(shè)施和公用設(shè)施)以及事件(即城市市容與環(huán)境秩序)為對(duì)象的監(jiān)督管理系統(tǒng)。

本文所討論的“網(wǎng)格”，不是僅指網(wǎng)絡(luò)技術(shù)層面上的網(wǎng)格，也不是意識(shí)層面上的網(wǎng)格，而是在街道、社區(qū)之下進(jìn)一步細(xì)分的社會(huì)單元。在社區(qū)網(wǎng)格化管理中，將劃定的社會(huì)單元明晰化、信息化、精細(xì)化，實(shí)現(xiàn)資源整合和信息共享的“格”“格”聯(lián)動(dòng)，打破傳統(tǒng)碎片化管理束縛，實(shí)行縱向到底、橫向到邊的新型管理。

網(wǎng)格技術(shù)是如何嵌入網(wǎng)格化管理中的?社會(huì)維穩(wěn)和城市治理涉及多條線聯(lián)合執(zhí)法，關(guān)鍵在跨部門協(xié)同。例如，對(duì)于違章搭建、無證經(jīng)營(yíng)、亂設(shè)攤、城中村、群租、掃黃打非等社會(huì)治理難題，如果在原有條塊管理體制下，任何單一部門的行政執(zhí)法最終都會(huì)因?yàn)闊o法形成合力而大打折扣，有些地帶甚至?xí)�產(chǎn)生服務(wù)縫隙或管理真空。碎片化是造成協(xié)同困境的直接原因，條塊分割的行政管理體制是根本制約。�？怂拐J(rèn)為，治理的碎片化需要通過整體性治理來克服。整體性治理強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的整合，將信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為治理手段，將不同的信息技術(shù)進(jìn)行整合，建立一套單一的中央數(shù)據(jù)庫(kù)，整合化的無縫隙服務(wù)。登利維也認(rèn)為，在行政體制格局不變的情況下，將信息技術(shù)整合到公共服務(wù)流程中，既可以提高信息的互通互享，又能幫助公共服務(wù)從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。網(wǎng)格化管理正是利用了信息技術(shù)的整合、共享的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行信息集成和資源整合。易言之，正是現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展讓網(wǎng)格化管理成為現(xiàn)實(shí)。

從理性的角度看，網(wǎng)格化管理存在著問題的另一個(gè)側(cè)面，即看到成績(jī)之余還需明晰其不足與弊端。本文著重分析其負(fù)面，從組織與技術(shù)、價(jià)值與功能、網(wǎng)格泛化兒個(gè)方面進(jìn)行討論。

三、網(wǎng)格化管理的組織與技術(shù)審視

科層制一直飽受垢病，原因是結(jié)構(gòu)僵化、機(jī)構(gòu)臃腫、繁文褥節(jié)、效率低下、不近人情。面對(duì)這些組織方面的困境，西方國(guó)家紛紛引入分權(quán)化、市場(chǎng)化、社會(huì)化機(jī)制對(duì)政府部門進(jìn)行再造，目的是建立扁平化的政府結(jié)構(gòu)。我國(guó)的政府管理層級(jí)一直處于來回波動(dòng)中。我國(guó)城市管理一直采用市、區(qū)兩級(jí)體制，社區(qū)采用“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”模式，實(shí)際已經(jīng)形成政府一街道一社區(qū)三級(jí)管理結(jié)構(gòu)。網(wǎng)格化管理強(qiáng)化了基層治理的科層化傾向，網(wǎng)格化管理在政府干預(yù)下，變成強(qiáng)勢(shì)的一級(jí)管理組織，凌駕于社區(qū)之上，具體、直接、明顯地干預(yù)社區(qū)工作，從區(qū)域定格到人員定數(shù)、再到網(wǎng)格定量以及人員定職都被強(qiáng)勢(shì)定奪。這樣，剛剛開始的“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”的社區(qū)自治氛圍，被網(wǎng)格化管理沖抵了。

網(wǎng)格化管理將管理鏈條進(jìn)一步下沉，增加了管理層級(jí)，不符合組織結(jié)構(gòu)扁平化的潮流。北京市東城區(qū)的網(wǎng)格化管理框架由“兩個(gè)軸心”、“三級(jí)平臺(tái)”、“四個(gè)層級(jí)”、“六大系統(tǒng)”構(gòu)成�！皟蓚�(gè)軸心”是指監(jiān)督軸心和調(diào)度軸心，實(shí)行監(jiān)管分離;“三級(jí)平臺(tái)”即社區(qū)社會(huì)服務(wù)管理綜合指揮中心、街道社會(huì)服務(wù)管理綜合指揮分中心和社區(qū)社會(huì)服務(wù)管理綜合工作站;“四個(gè)層級(jí)”即區(qū)、街道、社區(qū)和網(wǎng)格級(jí)管理層;“六大系統(tǒng)”即以建設(shè)服務(wù)系統(tǒng)、信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、組織指揮系統(tǒng)、維穩(wěn)防控系統(tǒng)、應(yīng)急處置系統(tǒng)、考核評(píng)價(jià)系統(tǒng)。舟山市的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”模式略有不同。成立市級(jí)專門領(lǐng)導(dǎo)工作小組，下設(shè)辦公室，辦公室下設(shè)5個(gè)小組，具體分工為:市委、政法委負(fù)責(zé)綜治平安，市委組織負(fù)責(zé)團(tuán)隊(duì)管理，市民財(cái)政局負(fù)責(zé)城區(qū)工作，市漁農(nóng)辦負(fù)責(zé)漁農(nóng)村工作，市信息辦負(fù)責(zé)技術(shù)保障，從此形成領(lǐng)導(dǎo)小組、辦公室、街道、社區(qū)、網(wǎng)格五級(jí)管理體系。北京、舟山兩地做法不一，實(shí)質(zhì)大同小異，都相應(yīng)增加了管理層級(jí)，從政府一街道一社區(qū)三級(jí)管理變成四級(jí)或五級(jí)管理。網(wǎng)格化管理跟進(jìn)科層化特點(diǎn)，導(dǎo)致政府組織扁平化結(jié)構(gòu)的實(shí)際退化。

如何面對(duì)網(wǎng)格管理人員?十多年來沒有一個(gè)網(wǎng)格化程序中規(guī)范網(wǎng)格人員的身份定位。實(shí)際上，網(wǎng)格管理員既不是公務(wù)員，也不是事業(yè)單位人員，也不是由居民選舉產(chǎn)生，而是通過公開招考，并與社區(qū)網(wǎng)格化管理分中心簽訂勞動(dòng)合同的合同工。身份尷尬制約了相應(yīng)的工資待遇、勞保福利，也影響了工作熱情和社會(huì)對(duì)其的身份認(rèn)同。網(wǎng)格管理員職責(zé)模糊不清，一方面要對(duì)各級(jí)網(wǎng)格監(jiān)管中心和管理中心負(fù)責(zé)，另一方面又承擔(dān)著社區(qū)居委會(huì)交給的任務(wù)，整口事務(wù)繁雜，疲于應(yīng)付，無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的。首先，工資收入低。以南昌市為例。2013年南昌市網(wǎng)格管理員的待遇組合為兩部分，一是基本工資:1 600元/月(含社保繳費(fèi)個(gè)人承擔(dān)部分);二是績(jī)效考核獎(jiǎng):200元/月。也就是說，新入職網(wǎng)格管理員每月收入最多為1 800元，社保自理，沒有公積金，普遍低于一般企業(yè)工資收入。其次，工作熱情低。收入水平低勢(shì)必影響到網(wǎng)格管理員的工作積極性。他們往往得過且過、消極應(yīng)付，只求過得去，不求過得硬，工作熱情、工作積極性、主動(dòng)性往往不足。收入偏低還影響到網(wǎng)格管理員隊(duì)伍的穩(wěn)定性，有一位網(wǎng)格管理員坦言，“現(xiàn)在是騎驢找馬，如果有更好的選擇，我也會(huì)離開”。最后，身份認(rèn)同低。拉爾夫·林頓說:“一個(gè)人占有的是地位，而扮演的是角色�！�…角色是對(duì)群體或社會(huì)中具有某一特定身份人群行為的期待。; } zo〕網(wǎng)格管理員履行的是公職，卻沒有享受公職人員的地位與待遇，角色得不到自我認(rèn)同和居民認(rèn)同。自我不認(rèn)同主要對(duì)學(xué)歷和收入不相稱、工作和地位不相稱的不滿，居民不認(rèn)同是對(duì)其工作辛苦不認(rèn)同，面對(duì)“5+2 ".“白加黑”、跑斷腿、磨破嘴的網(wǎng)格管理員，居民都有防范心理，不理解，不支持、不配合，甚至還會(huì)被嗤之為“愛管閑事”。同自我不認(rèn)同相比，居民不認(rèn)同打擊更大。

網(wǎng)格化管理借用其全方位網(wǎng)絡(luò)化數(shù)據(jù)傳輸?shù)膬?yōu)勢(shì)，人文關(guān)懷卻處于其次。喬治·里澤說，社區(qū)網(wǎng)格化管理是“理性的非理性化”，侵犯了個(gè)人利益。一方面，網(wǎng)格化管理以現(xiàn)代技術(shù)手段采集信息的方法進(jìn)行社會(huì)治理，政府掌握的信息越充分、越及時(shí)、越準(zhǔn)確、越細(xì)致，就越有利于管控社會(huì)，同時(shí)也構(gòu)成信息采集和公民隱私的沖突。社區(qū)網(wǎng)格化管理的一個(gè)重要手段是攝像頭遍布網(wǎng)格，這種技術(shù)設(shè)備將社區(qū)置于全方位無死角的監(jiān)控之下，人們的一舉一動(dòng)都被掌控在屏幕前。安裝攝像頭無疑出于公共利益需要，卻超越私人空間的邊緣，個(gè)人隱私是否被侵犯、私人生活是否被干涉都處于模糊狀態(tài)，公民自由與公民權(quán)利隨時(shí)有可能被網(wǎng)格化侵入。另一方面，客觀存在信息泄露風(fēng)險(xiǎn)與信息濫用隱患。政府網(wǎng)站被黑、被木馬攻擊已屢見不鮮，公民個(gè)人更處于被動(dòng)之中，一旦監(jiān)控錄像帶流失、外傳，那么，信息泄露與濫用帶來的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)與個(gè)人隱患，就會(huì)造成信息濫用、信息尋租、信息腐敗，并造成公民利益損失和精神恐慌，那不是平添威肋、與災(zāi)難嗎?

工具的選擇很大程度決定目的的達(dá)成。公共管理的目的就是實(shí)現(xiàn)人的獨(dú)立、自由的發(fā)展，網(wǎng)格化管理應(yīng)該同樣如此，終極目的是維護(hù)公民更自由的空間和更幸福的生活。阿瑪?shù)賮啞ど�注意到，發(fā)展就是擴(kuò)展自由，如果我們不以實(shí)質(zhì)自由作為目標(biāo)和手段，我們將不會(huì)有真正的發(fā)展。Czz7我們不能忘卻網(wǎng)格化管理的真正目的，不能陶醉于網(wǎng)格劃分合理化、信息采集全面化、社會(huì)管控穩(wěn)定化的技術(shù)手段，更不能將手段當(dāng)目的，偏離人文關(guān)懷，過于技術(shù)化將導(dǎo)致“人性的壓抑和人際互動(dòng)的弱化”[23]。如果“每個(gè)人都喪失了對(duì)于個(gè)人的創(chuàng)造力和成長(zhǎng)所必需的自我反省和自我了解的能力”[2Q]，那么，高效的網(wǎng)格化管理將無法面對(duì)規(guī)則、秩序的追求與公民對(duì)生活多樣性、舒適性、自由性之間的平衡，也無法面對(duì)高科技的“治安維穩(wěn)體制”與公共服務(wù)的改進(jìn)。登哈特指出，“復(fù)雜組織中的控制機(jī)制會(huì)使組織中的人際互動(dòng)變得無足輕重，以至于個(gè)人僅僅成為生產(chǎn)過程中的客體。在有效追求組織目標(biāo)的過程中，每個(gè)人都變成了被其他人操縱的工具”[2Q]。先進(jìn)技術(shù)如果手段目的關(guān)系倒置，就可能嘲諷與沖擊人文關(guān)懷。

四、網(wǎng)格化管理的價(jià)值與功能審視

網(wǎng)格化管理究竟是服務(wù)取向還是管控取向?學(xué)界大多贊頌其服務(wù)要義，認(rèn)為便民服務(wù)是網(wǎng)格化管理的首要價(jià)值。筆者以為，網(wǎng)格化管理更側(cè)重于維穩(wěn)管控取向。在壓力型體制下，一票否決制曾經(jīng)讓基層政府懷揣“不出事”的期盼，一旦出事后第一反應(yīng)就是堵，堵不住就捂，捂不住就壓，壓不住就讓。政府千方百計(jì)嚴(yán)防死守，希望大事化小、小事化了。顯然，出于維穩(wěn)的現(xiàn)實(shí)要求，網(wǎng)格化管理成了政府加強(qiáng)對(duì)社會(huì)管控的寶器。

網(wǎng)格化管理的運(yùn)行原理是各網(wǎng)格負(fù)責(zé)人在自己的職權(quán)范圍內(nèi)處理口常巡查中發(fā)現(xiàn)的問題，超越職權(quán)的內(nèi)容及時(shí)通報(bào)網(wǎng)格化管理中心，如該中心無法協(xié)調(diào)解決則上報(bào)，直到縣(市)區(qū)網(wǎng)格化管理中心，再將問題提交縣(市)區(qū)政府職能部門。從形式上看，網(wǎng)格化管理是網(wǎng)格覆蓋、責(zé)權(quán)明晰、條塊分割的解決模式;從本質(zhì)上看，所要解決的問題大多有關(guān)市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理中的熱點(diǎn)問題、棘手問題，這些往往都是綜合性、復(fù)雜性問題，推到了條塊模式下，勢(shì)必照舊出現(xiàn)職責(zé)不清、主體不明、推誘扯皮等問題。也就是說，網(wǎng)格化管理一出生就深深烙上行政化胎記，附帶行政化頑疾，其價(jià)值取向無疑是穩(wěn)定與管控。

筆者曾到X市Y區(qū)社區(qū)網(wǎng)格化管理中心訪談，發(fā)現(xiàn)在網(wǎng)格化實(shí)施方案、總結(jié)匯報(bào)和領(lǐng)導(dǎo)講話中，控制和穩(wěn)定無疑是第一邏輯，“穩(wěn)定”、“監(jiān)控”、“綜治維穩(wěn)”、“治安”等關(guān)鍵詞運(yùn)用的頻度最高，卻罕見“服務(wù)”二字。其他地方大同小異。再以H市Z鎮(zhèn)調(diào)研為例，Z鎮(zhèn)的黨委書記向我們袒露當(dāng)前的維穩(wěn)壓力，反復(fù)強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定就是當(dāng)前“最大的政治”。雖然“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，不出事就是有本事”的說法過于絕對(duì)，但出事肯定就是不穩(wěn)定、沒水平、沒本事。網(wǎng)格管理員對(duì)我們談到:網(wǎng)格化管理只是轉(zhuǎn)變了基層維穩(wěn)的方式。網(wǎng)格化管理通過政府權(quán)力下沉和社會(huì)管理重心下移，有助于加強(qiáng)社會(huì)管控。通過信息化、數(shù)字化、技術(shù)化手段，有利于從技術(shù)上發(fā)現(xiàn)問題源，容易進(jìn)行源頭治理。②從救火式治理到預(yù)防式治理，更容易做到小糾紛不出“網(wǎng)格”，大糾紛不出社區(qū)，復(fù)雜糾紛不出街道。而服務(wù)被管控替代可能構(gòu)成政策變異，許下服務(wù)承諾，盛開維穩(wěn)鮮花，結(jié)出控制澀果。從短期來看，政策變異推動(dòng)了網(wǎng)格化管理的效率;從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，政策變異直接影響社會(huì)和諧與民眾幸福。

網(wǎng)格化管理下的社區(qū)，更多體現(xiàn)為行政功能而不是本該有的共同體意涵。在滕尼斯看來，社區(qū)是用來刻畫一種人類生活的共同體，在其中，風(fēng)俗習(xí)慣、價(jià)值觀念和道德情感具有同質(zhì)性，構(gòu)成一種關(guān)系密切、守望相助和富有人情味的社會(huì)關(guān)系。社區(qū)是人類共同體的基層細(xì)胞，是正在逐步完善的自治組織。網(wǎng)格化管理加劇了社區(qū)的行政化傾向，沖擊了社區(qū)自治的氛圍，影響了社區(qū)自治功能的發(fā)揮�？死锼雇懈ァず�德說過，“網(wǎng)格一團(tuán)化理論”(grid-group theory)包含網(wǎng)格和團(tuán)體兩個(gè)組織向度�！熬W(wǎng)格”是指?jìng)�(gè)人生活受到外在社會(huì)規(guī)定性約束的程度�！熬W(wǎng)格”的功能是縮小個(gè)人自由空間，越是高度網(wǎng)格化，就越是被規(guī)則約束�！皥F(tuán)體”是指?jìng)�(gè)人與具有嚴(yán)格界限的單元體結(jié)合的程度，“團(tuán)體”將個(gè)人整合到集體中，越是與世隔絕，越是原子化，我們的生活越是處于低團(tuán)體模式中。 “網(wǎng)格一團(tuán)體”分析模式強(qiáng)調(diào)的是:個(gè)人的選擇總是會(huì)受到要么來自社會(huì)規(guī)范，要么來自團(tuán)體的制約。根據(jù)網(wǎng)格和團(tuán)體程度的高低，克里斯托弗·胡德勾勒出四種組織類型:“高網(wǎng)格+高團(tuán)體”的等級(jí)主義、“高網(wǎng)格+低團(tuán)體”的宿命主義、“低網(wǎng)格+低團(tuán)體”的個(gè)人主義和“低網(wǎng)格+高團(tuán)體”的平等主義。

理想的社區(qū)組織模式應(yīng)該是“低網(wǎng)格+高團(tuán)體”的平等主義。平等主義者的口號(hào)是社區(qū)參與，通過授予社區(qū)居民更多的民主和權(quán)力，幫助其實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。然而，網(wǎng)格化管理使原本“低網(wǎng)格+高團(tuán)體”的平等主義組織模式退變成“高網(wǎng)格+高團(tuán)體”的等級(jí)主義。網(wǎng)格化管理強(qiáng)調(diào)政府規(guī)劃和“掌舵”來達(dá)致社區(qū)自治和善治，但這并不容易實(shí)現(xiàn)。在等級(jí)主義下，解決社區(qū)問題的唯一有效方式就是明確劃分權(quán)威界限。問題是，從法理上講，政府權(quán)力沒有下伸到基層社區(qū)，行政體系的末梢是街道辦事處，政府強(qiáng)力控制社區(qū)不符基層自治主流�？梢姡�想通過網(wǎng)格化管理將社區(qū)統(tǒng)一控制，有可能會(huì)造成社區(qū)的“麥當(dāng)勞化”，即通過標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化的運(yùn)作模式使組織的技術(shù)合理性與管理合理性達(dá)到極致。這種機(jī)制滲透到社會(huì)管理中的直接后果是將整個(gè)社會(huì)編織成為一張無所不包大網(wǎng)，“每個(gè)人被冷酷地控制著”「川。網(wǎng)格化管理盛行極易造成社區(qū)“麥當(dāng)勞化”，從而使社區(qū)網(wǎng)格化管理扼制原本漸露頭角的基層自治。

五、網(wǎng)格泛化及其網(wǎng)格化治理模式

網(wǎng)格化管理被各地政府追捧，視其為先進(jìn)技術(shù)帶來的管控法寶，許多領(lǐng)域先后進(jìn)行網(wǎng)格化改造，但網(wǎng)格化管理卻被泛化了，導(dǎo)致了“網(wǎng)格依賴癥”。為何各地爭(zhēng)相進(jìn)行網(wǎng)格化管理?政策擴(kuò)散的動(dòng)力包括學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、模仿和強(qiáng)制等。學(xué)習(xí)機(jī)制關(guān)注政策內(nèi)容的傳布，通過一定的方式將政策的精神、原則、條文變成學(xué)習(xí)者的具體行動(dòng)，形成政策與社會(huì)的互通;競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制通過將創(chuàng)新方案的政府成本、社會(huì)代價(jià)、公共收益和政府效用作為指標(biāo)，在方案評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng);模仿機(jī)制體現(xiàn)出從眾心理，主要是指復(fù)制其他地方政府的成功經(jīng)驗(yàn)，不甘落人之后，競(jìng)相向周邊成功者跟風(fēng)，關(guān)注并借鑒他們的經(jīng)驗(yàn)，本質(zhì)上是攀比心理作祟;強(qiáng)制機(jī)制就是受到一定的壓力與外部推力，不管自己條件具備不具備，都強(qiáng)力推行創(chuàng)新。新制度主義認(rèn)為，組織能夠進(jìn)行理性選擇，“組織兒乎是純粹功利性的”，政府組織當(dāng)然也是具有功利性的理性組織。一項(xiàng)實(shí)證研究表明，強(qiáng)制壓力和同行壓力是網(wǎng)格化管理的根本動(dòng)力，最能解釋城市網(wǎng)格化管理的迅速擴(kuò)散。網(wǎng)格化管理的學(xué)習(xí)動(dòng)力表明，地方政府并非主要是基于實(shí)際需要，更多地是受上級(jí)壓力和競(jìng)爭(zhēng)壓力所迫而實(shí)施網(wǎng)格化管理。姑且不說是否具備實(shí)施條件，就連實(shí)施動(dòng)機(jī)都未必是為了提高管理水平或服務(wù)效率，網(wǎng)格化管理很可能僅僅是壓力型體制下錦標(biāo)賽的一環(huán)，這個(gè)錦標(biāo)賽不是為服務(wù)而競(jìng)爭(zhēng)，而是為穩(wěn)定而競(jìng)爭(zhēng)。這是網(wǎng)格化管理泛化的重要原因之一。另一個(gè)重要原因涉及網(wǎng)格化管理擴(kuò)散的適用性。政策創(chuàng)新的有效性并不等同于政策擴(kuò)散的適用性。換句話說，A地成功的政策創(chuàng)新是否適合擴(kuò)散到B地，與該政策本身并不直接相關(guān)。政策創(chuàng)新可以分為目標(biāo)創(chuàng)新和工具創(chuàng)新，網(wǎng)格化管理顯然是工具創(chuàng)新。工具創(chuàng)新擴(kuò)散的適用性標(biāo)準(zhǔn)是政策學(xué)習(xí)成本小于政策創(chuàng)新成本。[30]也就是說，B地學(xué)習(xí)或移植A地政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)是成本更優(yōu)。政府對(duì)成本相對(duì)不敏感，很難抑制其作出成本不利的行為。就網(wǎng)格化管理擴(kuò)散而言，各級(jí)地方政府，各個(gè)部門競(jìng)相實(shí)施，雖然缺乏相關(guān)成本的精確度量，但從上述分析大致可以預(yù)判，或多或少地會(huì)有一些成本上并不具優(yōu)勢(shì)的網(wǎng)格化管理實(shí)踐。如果引入成本約束，絕不會(huì)出現(xiàn)如此大規(guī)模的網(wǎng)格化管理，這其實(shí)就是網(wǎng)格化管理的泛化。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，X市Y區(qū)網(wǎng)格化建設(shè)實(shí)施方案包括四個(gè)階段:宣傳動(dòng)員階段、全面推進(jìn)階段、鞏固提高階段、驗(yàn)收評(píng)比階段，希望通過半年時(shí)間實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)獲悉，北京東城區(qū)、上海浦東新區(qū)、湖北宜昌市、浙江舟山市等地網(wǎng)格化經(jīng)歷了四五年的努力尚未成熟，國(guó)家建設(shè)部在2005年、2006年、2007年分三批城市進(jìn)行試點(diǎn)，至今尚未完全驗(yàn)收通過。網(wǎng)格化管理起碼不能像X市Y區(qū)那樣，靠激情就能完成。

網(wǎng)格化管理具有高效率特點(diǎn)，但網(wǎng)格化只是一種技術(shù)，關(guān)鍵還要靠掌握技術(shù)的人的資格和能力。在現(xiàn)實(shí)中，網(wǎng)格管理員并不具備行政執(zhí)法的主體資格，只是信息“二傳手”，充當(dāng)信息搜集員和反饋員。發(fā)現(xiàn)問題靠“格內(nèi)”，解決問題靠“格外”，最終還是靠上級(jí)部門。顯然，不打破現(xiàn)行行政管理體制結(jié)構(gòu)，網(wǎng)格化管理始終是被動(dòng)的，無法發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。改善社區(qū)治理，網(wǎng)格化只是工具，有效推進(jìn)部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同才是關(guān)鍵。一句話，社區(qū)網(wǎng)格化，功夫在“格”外，有賴于政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者邊界清晰，各司其職、各安其分、良性互動(dòng)。

縱觀各地網(wǎng)格化管理，無外乎“信息整合”模式和“人員下沉”模式，前者以北京市東城區(qū)為典型，后者以上海市浦東新區(qū)為代表。信息整合偏重于信息采集，反饋到指揮中心后，依靠網(wǎng)格員的全網(wǎng)鋪開來發(fā)現(xiàn)問題，是一種“人員依賴型”管理模式;后者是將執(zhí)法力量下沉到網(wǎng)格，也就是將管理“后臺(tái)”前移，由網(wǎng)格員實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)問題當(dāng)即處理的模式。嚴(yán)格地講，這兩種做法都算不得是模式，否則，舟山市的“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”與宜昌市的“一本三化”以及其他地區(qū)的網(wǎng)格化管理都可以自稱模式，模式過多就不是模式了�！澳Ｊ健敝辽賾�(yīng)滿足以下兒條標(biāo)準(zhǔn):模式應(yīng)有一種制度化的穩(wěn)定性;模式應(yīng)具備獨(dú)特性或差異性;模式應(yīng)具有擴(kuò)散性;(的模式應(yīng)具有認(rèn)同性。網(wǎng)格化管理不是政府治理模式，而是地方治理的一種方式。與其他社會(huì)治理創(chuàng)新相比，網(wǎng)格化管理并無明顯優(yōu)勢(shì)，只是其他社會(huì)治理方法的翻版或翻新。眼下似乎風(fēng)華正茂，實(shí)際上依靠的是地方核心行動(dòng)者的鼎力支持，如果失去領(lǐng)導(dǎo)“關(guān)照”，網(wǎng)格化管理的可持續(xù)性必定堪憂。

六、結(jié)論

雖然網(wǎng)格化管理正在轟轟烈烈地行進(jìn)中，但仍然存在著不少令人憂心的短板或問題。因此，有必要對(duì)其進(jìn)行全面審視和理論反思。審視網(wǎng)格化管理，不但要從組織結(jié)構(gòu)著手，還要覆蓋管理意識(shí)、管理人員、管理技術(shù)、管理目的、管理成效等側(cè)面。通過上述審視，可以看出，網(wǎng)格化管理將管理鏈條進(jìn)一步下沉，增加了管理層級(jí)，不符合組織結(jié)構(gòu)扁平化的潮流;網(wǎng)格管理員的身份認(rèn)同危機(jī)掣肘網(wǎng)格化管理成效;出于管控目的的網(wǎng)格化技術(shù)使得手段與目的關(guān)系倒置，嘲諷與沖擊著人文關(guān)懷;網(wǎng)格化管理更側(cè)重于維穩(wěn)管控取向而非服務(wù)取向;社區(qū)網(wǎng)格化管理將行政功能下沉到社區(qū)，沖擊著社區(qū)的共同體意涵和社區(qū)自治土壤;網(wǎng)格化管理泛化體現(xiàn)著地方政府政策創(chuàng)新的壓力，而不一定是理性選擇。與其他社會(huì)治理創(chuàng)新相比，網(wǎng)格化管理并無明顯優(yōu)勢(shì)，只是社會(huì)治理方法的翻版或翻新。

眼下政府和學(xué)界高估了網(wǎng)格化管理的作用，當(dāng)然，批評(píng)事務(wù)的負(fù)面不等于否定事務(wù)的正面，批評(píng)是事務(wù)發(fā)展的最好動(dòng)力。網(wǎng)格化管理要可持續(xù)性前行，揚(yáng)長(zhǎng)避短的唯一出路是制度化，獲得法律的認(rèn)可，制定網(wǎng)格化管理法律、法規(guī)，將人為因素降到最低限度，將人的地位與尊嚴(yán)放在最高地位，網(wǎng)格化管理才前途可期。