社會(huì)福利通常是指國(guó)家和社會(huì)為增進(jìn)和改善社會(huì)成員尤其是困難者的社會(huì)生活而提供的一種社會(huì)制度。社會(huì)福利與社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助一起，構(gòu)成中國(guó)的社會(huì)保障體系。相比于社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助，社會(huì)福利具有受益范圍廣、保障內(nèi)容基礎(chǔ)}h}強(qiáng)和作用持久等特點(diǎn)，是社會(huì)重要的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”。

一、從補(bǔ)缺到普惠:我國(guó)社會(huì)福利制度發(fā)展歷程

上世紀(jì)50年代初，我國(guó)初步形成了由民政福利、職工福利以及公共福利組成的社會(huì)福利制度。

民政福利主要是由政府包辦，而向城鎮(zhèn)孤寡老人、孤兒、殘疾人等社會(huì)弱勢(shì)群體、城鎮(zhèn)未就業(yè)單位以外的人員;而職工福利則是指機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位提供的福利，從基礎(chǔ)設(shè)施到福利津貼，形式多樣，具有“高就業(yè)、低工資、高福利”的特點(diǎn);公共福利則是指國(guó)家舉辦的某些教育、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)等方而的福利項(xiàng)目。這一時(shí)期我國(guó)的福利制度具有國(guó)家占絕對(duì)主導(dǎo)地位的特征，并且以保障基本生活、緩解貧困為主要目的，是一種補(bǔ)缺型的社會(huì)福利制度。

但這些社會(huì)福利制度在文革時(shí)期受到嚴(yán)重干擾和破壞，直到十一屆三中全會(huì)之后，才逐漸得到恢復(fù)和發(fā)展。

80年代初，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)補(bǔ)缺型福利制度己經(jīng)越來越不適應(yīng)社會(huì)需求。一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)不善的企業(yè)倒閉破產(chǎn)對(duì)職工福利制度帶來沖擊，要求職工福利制度進(jìn)行改革，將福利補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為工資形式發(fā)放，制定合理的工資標(biāo)準(zhǔn)。二是人口老齡化、貧富差距等問題客觀上要求政府主導(dǎo)的民政福利擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象，引入新的福利事業(yè)興辦主體，吸納更多的福利資金。在這樣的要求下，我國(guó)逐漸形成了包括政府、非營(yíng)利組織、單位、家庭等多元主體在內(nèi)的，涵蓋老年人、殘疾人、兒童、優(yōu)撫對(duì)象等，內(nèi)容上涉及健康、工作、教育、養(yǎng)老、住房等多方而的新型福利制度。我國(guó)的社會(huì)福利制度建設(shè)從之前的補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變。

二、我國(guó)適度普惠型社會(huì)福利制度現(xiàn)狀分析

在經(jīng)歷了諸多的曲折和困難之后，我國(guó)的社會(huì)福利制度從國(guó)家主導(dǎo)、企業(yè)補(bǔ)充的補(bǔ)缺型發(fā)展到今天的國(guó)家和社會(huì)共同主導(dǎo)的普惠型，是一個(gè)從傳統(tǒng)福利模式向現(xiàn)代福利模式的重大轉(zhuǎn)變。作為現(xiàn)代福利模式的代表，普惠型福利制度有著顯著的優(yōu)越J陛。我國(guó)根據(jù)國(guó)家的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，于2007年底提出我國(guó)將推進(jìn)社會(huì)福利由“補(bǔ)缺型”向“適度普惠型”升級(jí)。 于)我國(guó)適度普惠型社會(huì)福利制度簡(jiǎn)析

普惠型的社會(huì)福利制度指的是不分城鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)居民共享的社會(huì)保障或社會(huì)福利。其覆蓋范圍廣，且強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)一致，是一種較高水平的社會(huì)福利。

結(jié)合目前我國(guó)的實(shí)際情況，我國(guó)的社會(huì)福利制度是一種適度普惠型的社會(huì)福利制度。所謂適度普惠型社會(huì)福利是從傳統(tǒng)的補(bǔ)缺型社會(huì)福利向全民普惠型社會(huì)福利轉(zhuǎn)變的中間形態(tài)，‘已與特定的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程相聯(lián)系。在適度普惠型社會(huì)福利建設(shè)的初級(jí)階段，人們所能享有的福利水平和獲得的福利項(xiàng)目是低標(biāo)準(zhǔn)和不平衡的;隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)民主的擴(kuò)展，福利待遇和福利項(xiàng)目逐步走向全而和高水平，并最終達(dá)到全國(guó)一致。

從二者的定義中可以看出，“普惠”與“適度普惠”的區(qū)別在于，由于一國(guó)實(shí)際經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展程度的限制，導(dǎo)致福利囊括的對(duì)象以及福利水平有所不同。就我國(guó)目前情況而言，尚做不到城鄉(xiāng)完全一致;且雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量躍居全球第二，但是過大的人口基數(shù)導(dǎo)致我國(guó)的福利保障水平在短時(shí)間內(nèi)達(dá)不到真正意義上的“普惠”，因而只能是“適度普惠”。

適度普惠型社會(huì)福利制度是我國(guó)從步入小康社會(huì)到建設(shè)成為中等發(fā)達(dá)國(guó)家這一階段內(nèi)所要努力構(gòu)建的福利制度，是階段性的戰(zhàn)略部署，是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致、社會(huì)現(xiàn)代化程度相吻合的、不斷發(fā)展著的制度。

作為一種與我國(guó)實(shí)際國(guó)情以及發(fā)展方向相一致的福利制度，適度普惠型社會(huì)福利制度經(jīng)過將近七年的發(fā)展，取得了顯著的成績(jī)。到2012年，我國(guó)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)增加到1,366,650家，比2008年的1,195,492家增加12 5200;社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)由90年代初的90,000余個(gè)，增加到2013年的252,000個(gè)，社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率由1993年的8. 3%增加到2013年的36. 900。己基本形成包括絕大多數(shù)社會(huì)成員在內(nèi)，滿足其教育、工作、健康、養(yǎng)老、居住等基本福利要求，由政府、非盈利組織、單位、家庭等多元主體共同提供福利支持的適度普惠型社會(huì)福利制度。

(二)當(dāng)前適度普惠型社會(huì)福利制度存在的不足分析

我國(guó)的適度普惠型社會(huì)福利制度建設(shè)，雖然近年來取得了較大進(jìn)步，但是在總體上仍然落后于我國(guó)的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，主要存在如下不足:

1.社會(huì)福利普及范圍有限，仍有部分弱勢(shì)群體被排除在社會(huì)福利保障之外。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工，由此產(chǎn)生了一個(gè)特殊群體—農(nóng)村留守兒童。他們的父母常年不在身邊，因而，他們的生活、健康、教育等問題需要國(guó)家給予關(guān)注。根據(jù)《中國(guó)2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算，我國(guó)目前農(nóng)村留守兒童大約有6102. 55萬，另據(jù)調(diào)查顯示，46. 74%的農(nóng)村留守兒童父母均外出，其中32. 67%的孩子與祖父母居住在一起，比例最高，10. 7%的孩子與其他人居住，另外有3. 7 3%的孩子單獨(dú)居住，即有205. 7萬的留守兒童獨(dú)自居住。2013年，萬國(guó)威在《社會(huì)福利轉(zhuǎn)型下的福利多元建構(gòu)—興文縣留守兒童的實(shí)證研究》一文中，對(duì)留守兒童的生活、健康、教育福利以及資金、保護(hù)性服務(wù)和照顧性服務(wù)等指標(biāo)進(jìn)行了綜合實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)留守兒童同比普通兒童在男童、女童、漢族兒童、少數(shù)民族兒童、發(fā)達(dá)地區(qū)兒童、落后地區(qū)兒童、大齡兒童和低齡兒童的測(cè)量中均處于落后。其中，在健康福利和照顧性服務(wù)方而的差異尤為明顯。

而目前，我國(guó)的兒童福利主要是將孤兒、殘疾兒童、流浪兒童作為關(guān)注對(duì)象，并沒有給農(nóng)村留守兒童這一近年來才出現(xiàn)的群體以足夠的重視。我國(guó)目前沒有專門針對(duì)農(nóng)村留守兒童的成套的制度體系，農(nóng)村留守兒童更多的是由社會(huì)公益組織、愛心人士來對(duì)他們進(jìn)行救助，而這些力量無疑非常有限。

2.社會(huì)福利惠及程度不高，即福利資金投入不足，資金來源欠缺多元化。我國(guó)的社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)支出由2005年的718. 4億元，增長(zhǎng)到了2013年的4276. 5億元，是2005年的5. 9 5倍，但是4276. 5億元的支出也僅占當(dāng)年國(guó)家財(cái)政支出的3. 1 0 o。而在1950年，聯(lián)邦德國(guó)的各項(xiàng)社會(huì)福利支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比例達(dá)到了5100，在1950到1978年的戰(zhàn)后恢復(fù)期，聯(lián)邦德國(guó)的社會(huì)福利支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比例基本都維持在42%以上。相比之下，我國(guó)的社會(huì)福利建設(shè)資金投入存在較大不足。這種不足導(dǎo)致我國(guó)目前的福利水平依舊停留在基本生活的保障上，惠及程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

在社會(huì)福利的資金來源上，政府占絕對(duì)主要地位，除此之外，則是慈善捐贈(zèng)、福利彩票銷售等。以2011年為例，全國(guó)共籌集老年人、殘疾人和兒童三項(xiàng)福利資金350. 93億元，其中中央財(cái)政、地方財(cái)政和其他渠道分別投入5Q 36億元、279. 54億元和21 02億元，中央和地方財(cái)政共占資金來源的94 O10o，其他渠道僅占5. 9900，由此可見，我國(guó)社會(huì)福利資金來源較為單一。資金來源欠缺多元化直接導(dǎo)致社會(huì)福利水平難以提高，在勉強(qiáng)保證基本生活需要的基礎(chǔ)上，無法滿足國(guó)民更高的生活需求。

3.社會(huì)福利管理機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)性欠佳，職能劃分不清。目前我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)沒有專門的管理機(jī)構(gòu)，主要事務(wù)由各級(jí)政府和各級(jí)民政部門負(fù)責(zé)。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)必然會(huì)帶來問題，比如，社區(qū)工作既接受所在街道的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)，其工作也要接受民政部門的指導(dǎo)。接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，既不利于辦事效率的提高，也容易造成工作上的重復(fù)，更容易帶來部門間的推%o 此外，政府和民政部門之間的職能劃分存在重疊。民政部門的職能不僅包括承擔(dān)老年人、孤兒、五保戶等特殊困難群體權(quán)益保護(hù)的行政管理工作，指導(dǎo)殘疾人的權(quán)益保障工作等典型的社會(huì)福利職能，還包括推進(jìn)基層民主建設(shè)、擬定行政區(qū)劃等。這表明，民政部門并不是專門的社會(huì)福利管理機(jī)構(gòu)。沒有專門的管理機(jī)構(gòu)，會(huì)使得社會(huì)福利建設(shè)專業(yè)性不足，在效率受到影響的同時(shí)，質(zhì)量也受損。因而，我國(guó)部分養(yǎng)老院、孤兒院等福利機(jī)構(gòu)存在設(shè)施簡(jiǎn)陋、人員專業(yè)素養(yǎng)不高等問題，提供的服務(wù)難以令人滿意。這一方而是因?yàn)橘Y金投入的欠缺，另一方而也反映出監(jiān)管不到位。

4.社會(huì)福利缺少專門法，制度化程度有待提高。我國(guó)關(guān)于社會(huì)福利的法律主要是1991年頒布的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》、1996年頒布的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保護(hù)法》和2008年頒布的《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》，除此之外就是各項(xiàng)政府政策和部門規(guī)章，并沒有專門針對(duì)社會(huì)福利的法律。而上述三部法律都屬于綜合性法律，沒有相應(yīng)的關(guān)于社會(huì)福利建設(shè)過程中具體問題的法律規(guī)定。

而政府政策和部門規(guī)章作為法律的補(bǔ)充，存在著權(quán)威性不夠、穩(wěn)定性不強(qiáng)、持久性欠佳的缺陷，在效力和作用效果上都遠(yuǎn)不及法律。之前的“郭美美事件”、壹基金賬目混亂等，都暴露出慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等社會(huì)福利建設(shè)主體存在監(jiān)管不嚴(yán)的問題，這些具有負(fù)而效應(yīng)的事件直接影響社會(huì)公眾對(duì)慈善事業(yè)的熱情。因此，我國(guó)的社會(huì)福利制度化函待加強(qiáng)。

5.社會(huì)福利事業(yè)相關(guān)人才缺乏，社工專業(yè)化程度不高。社工在社會(huì)福利事業(yè)中的作用非常重要，具備相關(guān)工作知識(shí)和技能的專業(yè)化社工，在服務(wù)特殊人群時(shí)，往往可以發(fā)揮事半功倍的作用。且在我國(guó)這種社會(huì)福利發(fā)展較為落后的國(guó)家，社工的培養(yǎng)更加具有意義。而目前實(shí)際的情況卻是，大學(xué)開設(shè)的社會(huì)工作專業(yè)成為就業(yè)最難專業(yè)之一，畢業(yè)生工作難找，找到的大多也不是社會(huì)福利相關(guān)工作，自身的專業(yè)知識(shí)完全沒有用武之地。

社區(qū)，作為社會(huì)福利建設(shè)的重要主體，其中的工作人員大多不是高校社會(huì)工作專業(yè)的畢業(yè)生，且工作人員年齡偏大，缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)，往往上崗多年才去學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí)，參加社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)考試。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，這項(xiàng)考試在2012年，有34245人報(bào)考，但實(shí)際參考人數(shù)只有26125人，通過人數(shù)僅為6104，但這一數(shù)據(jù)相比于2011年的2338人的通過人數(shù)，己經(jīng)多了近4000人。如此低的通過率，反映出我國(guó)的社工專業(yè)化程度普遍不高。

三、完善我國(guó)適度普惠型社會(huì)福利制度的幾點(diǎn)建議

我國(guó)社會(huì)福利建設(shè)存在的不足需要多方的長(zhǎng)期努力才能彌補(bǔ)，在這一過程中，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的力量積極參與社會(huì)福利建設(shè)。針對(duì)上述不足，主要的對(duì)策有:

1.擴(kuò)大社會(huì)福利覆蓋而，重視新增社會(huì)弱勢(shì)群體的福利保障。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，第三產(chǎn)業(yè)比重日漸上升，而農(nóng)業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的相對(duì)沒落以及高科技帶來的農(nóng)業(yè)人力解放，都使得農(nóng)民工人數(shù)日益增加，而對(duì)這樣一種實(shí)際國(guó)情的轉(zhuǎn)變，我國(guó)的社會(huì)福利制度也應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)的調(diào)整。即對(duì)農(nóng)村留守兒童和留守老人給予更多的社會(huì)福利幫助，確保留守兒童得到應(yīng)有的生活、健康和教育保障，確保留守老人得到更多的照顧和健康服務(wù)。特別是對(duì)于留守兒童，他們同樣是國(guó)家未來的建設(shè)力量，僅靠民間組織、愛心人士的關(guān)注和照顧遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，國(guó)家需要制定相應(yīng)的法律和政策，從制度上將他們納入社會(huì)福利體系，給予定時(shí)并且有質(zhì)量的物質(zhì)、精神照顧，不僅關(guān)注他們的生活，更要關(guān)注他們的教育、心理健康。這是完善我國(guó)社會(huì)福利制度的重要內(nèi)容。

2.調(diào)整和完善福利資金的投入結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)民間資本參與福利建設(shè)。目前我國(guó)對(duì)社會(huì)福利的財(cái)政投入只占到國(guó)家總財(cái)政支出的3%左右。而隨著我國(guó)人口老齡化問題日益嚴(yán)重，貧富差距拉大等，需要社會(huì)福利來保障、改善生活的人群日益增多。僅以老年人為例，截比2013年底，全國(guó)60歲以上老年人口20243萬人，占總?cè)丝诘?4. 900，其中65歲及以上人口13161萬人，占總?cè)丝诘?. 700。而每年僅3%左右的財(cái)政支出難以滿足國(guó)民需求。政府需要對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行更符合社會(huì)需求的規(guī)劃，減少不必要的開支，適當(dāng)縮減其他支出，為社會(huì)福利建設(shè)提供更多的財(cái)政支持。

雖然政府在社會(huì)福利建設(shè)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，但是只憑政府的力量，社會(huì)福利建設(shè)難以取得長(zhǎng)足進(jìn)步。政府應(yīng)當(dāng)調(diào)整政策，將之前鼓勵(lì)民間資本投資社會(huì)福利的優(yōu)惠政策予以完善，除了給予稅收政策上的優(yōu)惠之外，還應(yīng)當(dāng)給予其他優(yōu)惠，如降低社會(huì)福利企業(yè)租金，給社會(huì)興辦的養(yǎng)老院進(jìn)行免費(fèi)宣傳、提供專業(yè)人才、技術(shù)支持等。以此調(diào)動(dòng)民間資本興辦社會(huì)福利事業(yè)，拓寬社會(huì)福利建設(shè)資金來源渠道。

3.逐步完善社會(huì)福利管理機(jī)構(gòu)職能，設(shè)立專業(yè)化社會(huì)福利管理機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)管理社會(huì)福利事業(yè)的主要是各級(jí)政府和民政局，應(yīng)當(dāng)對(duì)二者職能進(jìn)行科學(xué)劃分，使政府主要起統(tǒng)領(lǐng)作用，不干涉具體福利行政，把相關(guān)權(quán)力交給民政局，將其建設(shè)成為專業(yè)化的福利管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌各項(xiàng)社會(huì)福利建設(shè)，管理社區(qū)福利工作以及非政府組織、慈善機(jī)構(gòu)、福利企業(yè)等。其中最重要的是加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范慈善機(jī)構(gòu)等的捐贈(zèng)行為，確保社會(huì)捐贈(zèng)的善款、物資得到透明化使用，讓群眾放心。

專業(yè)化的管理機(jī)構(gòu)不僅有利于社會(huì)福利建設(shè)有序進(jìn)行，也能夠在最大程度上實(shí)現(xiàn)便民。即當(dāng)民眾需要咨詢辦理相關(guān)福利事務(wù)時(shí)，可以直接去民政部門，而不必在多個(gè)政府部門間來回跑，這也與當(dāng)今的政務(wù)簡(jiǎn)化要求相符合。更重要的是，專業(yè)化的社會(huì)福利管理機(jī)構(gòu)能夠避免在出現(xiàn)相關(guān)問題時(shí)，因?yàn)橛嘘P(guān)部門間的相互推誘而導(dǎo)致問題嚴(yán)重化，錯(cuò)過最佳解決時(shí)機(jī)。

4.加快社會(huì)福利制度化建設(shè)，以法律保障社會(huì)福利建設(shè)。我國(guó)在2008年8月發(fā)布了關(guān)于《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法(征求意見稿)》公開征求意見通知，表明社會(huì)救助法的立法工作己初見成果;在2011年7月1日，我國(guó)開始正式施行《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》。而與社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)并列的社會(huì)福利，卻并沒有相應(yīng)的專門法。由此不難看出，社會(huì)福利己成為社會(huì)保障建設(shè)中的一塊“短板”。

立法工作從來都具有長(zhǎng)期性，社會(huì)福利立法也是如此。社會(huì)福利立法可以遵循漸進(jìn)地、由部分到整體的思路進(jìn)行，即先進(jìn)行老年人、殘疾人、兒童的福利立法，逐步規(guī)范老年人、殘疾人、兒童的社會(huì)福利建設(shè)，在經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上，再出臺(tái)完備的社會(huì)福利法。社會(huì)福利的發(fā)展與完善離不開法律的保障和制約，因而我國(guó)的社會(huì)福利立法工作任重道遠(yuǎn)。

5.培養(yǎng)社會(huì)福利專業(yè)人才，建設(shè)專業(yè)化、年輕化的社工隊(duì)伍。專業(yè)化的人才隊(duì)伍是社會(huì)福利建設(shè)的重要保障，而作為社會(huì)福利建設(shè)主力軍的社工，在我國(guó)的認(rèn)可度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國(guó)等西方國(guó)家，許多人依舊認(rèn)為社工就是居委會(huì)大媽，這種錯(cuò)誤觀念函待糾正。

高校社會(huì)工作專業(yè)幾乎年年都是最難就業(yè)的專業(yè)，畢業(yè)生很少?gòu)氖聦�業(yè)對(duì)口工作。對(duì)此，國(guó)家應(yīng)該出臺(tái)有利于社會(huì)工作專業(yè)就業(yè)的政策，借鑒“大學(xué)生村官”政策，讓高校的社工專業(yè)畢業(yè)生可以進(jìn)入社區(qū)、慈善機(jī)構(gòu)、兒童福利院等專業(yè)化的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，在其中發(fā)揮自己的專業(yè)特長(zhǎng)，推進(jìn)社會(huì)福利工作隊(duì)伍專業(yè)化、年輕化，以此逐漸改變社會(huì)上對(duì)于社工存在的錯(cuò)誤觀念，發(fā)揮出社工應(yīng)有的作用。在積極為社會(huì)福利事業(yè)引進(jìn)專業(yè)人才的同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有社會(huì)福利機(jī)構(gòu)工作人員的培訓(xùn)，彌補(bǔ)他們欠缺的專業(yè)知識(shí)，讓他們能夠更好地運(yùn)用自身的工作經(jīng)驗(yàn)開展福利工作。