一、問題聚焦:北侖推進基層治理法治化的背景與現(xiàn)實基礎

新常態(tài)呼喚新理論，新理論指導新實踐。我國新時期法治建設始于黨的十一屆三中全會提出的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的十六字方針，隨后，黨的十八大報告強調“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”}z，0黨的十八屆三中全會指出:“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設�！薄�黨的十八屆四中全會明確提出了“推進基層治理法治化”的要求，指出“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”’“，。在中央全面深化改革領導小組第二次會議上，習近平總書記強調:“凡屬重大改革都要有法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協(xié)調，確保在法治軌道上推進改革。這些精辟論述充分說明了黨和國家對法治在基層治理中重要作用的深刻認識，也為全國各縣市區(qū)提升基層治理的法治化水平指明了方向和道路。

作為沿海發(fā)達省份，浙江在法治建設方面起步較早，從1996年提出依法治省的目標要求到2000年作出關于進一步推進依法治省的決定，從2006年習近平主政浙江時期作出建設“法治浙江”的重大決策到2011年出臺《關于加強“法治浙江”基層基礎建設的意見》，法治浙江抵礪前行，不僅推動著浙江經濟社會的穩(wěn)定與進步、改變著人們的思想與生活，也將其觸角不斷向地級市和縣級市延伸。特別是2006年以后，寧波市先后通過《中共寧波市委關于建設法治寧波的決定》《中共寧波市委關于認真貫徹黨的十八屆四中全會精神全面深化法治寧波建設的決定》等多個文件，推動著法治中國建設在市級層面的實踐探索。作為浙江省對外開放時間較早、國家級開發(fā)開放功能較集中的先行區(qū)，寧波市北侖區(qū)也主動順應新時期法治建設的要求，審議通過了《中共寧波市北侖區(qū)委關于建設法治北侖的決定》《中共寧波市北侖區(qū)委關于全面深化法治北侖建設的行動計劃(2015-2017 )》等文件，努力在全面深化法治建設中走在全市、全省前列。

誠然，經濟社會的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化改革的穩(wěn)步推進，也使北侖在開展基層治理法治化的探索中遇到了一些現(xiàn)實問題:一是基層社會形態(tài)快速變化給基層治理主體帶來沖擊。一方面，北侖現(xiàn)有外來人口已經遠遠超過本地人口，隨著人口流動以及群眾就業(yè)形式的多樣化，各類單位組織所承擔的管理職能逐漸弱化，政府不得不在基層治理中直接面對分散的“社會人”，這勢必增加了政府基層治理的成本和風險;另一方面，北侖的村、居、企交織分布，城市居民、農村居民、外來人口混合居住的現(xiàn)象非常普遍，外來人口集聚區(qū)、工業(yè)園區(qū)、拆遷安置社區(qū)、(工業(yè)園區(qū))園中村、城中村等新型社會形態(tài)不斷出現(xiàn)，傳統(tǒng)的社區(qū)(村)等已經難以實現(xiàn)基層社會的有效管理。二是基層黨組織在基層治理法治化中的核心地位經受考驗。北侖單位式的黨建模式和長期存在的“就黨建抓黨建”傾向，使基層黨組織的作用發(fā)揮缺乏有效的抓手和平臺，甚至在一些非公企業(yè)尤其是外資企業(yè)已經成了黨建工作的“薄弱點”。同時，轉型期社會出現(xiàn)了各種利益群體利益訴求的不斷分化，由于缺少有效的協(xié)商平臺，在村(居)企之間、不同的社會階層之間容易引發(fā)社會矛盾，甚至形成群體性事件，這也對基層黨組織在基層治理法治化中的作用發(fā)揮提出考驗。三是法制建設與基層治理現(xiàn)狀不相適應的問題依然存在。北侖乃至全國，關于基層治理的法律法規(guī)比較零散、不成系統(tǒng)。有些法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。例如關于基層政權組織設置和職權設定的法規(guī)，只有一部1979年頒布后經過四次修改的《地方組織法》，但對基層治理的規(guī)定卻涉及很少;有些法律過于陳舊，與現(xiàn)實需求有一定差距。比如《城市居民委員會組織法》是1989年頒布的，《村民委員會組織法》是1998年頒布的，直到2010年才作出修改。四是以主體理性自律精神為內核的法治思維缺失。當前，北侖個別基層干部依舊存在人治思維，習慣于用“老路子”、“土辦法”推進工作、化解矛盾，應對沖突會自覺不自覺地以權壓法、以言代法、以情替法;基層民眾的法治思維也不強，學法、用法、守法的氛圍并不濃，“信訪不信法”“信權不信法”“信鬧不信法”等不良現(xiàn)象依然存在。

二、治理走向:基層治理與法治的互融互促

“治理”作為一個政治理論術語，來源于古希臘語和拉丁文，原意是控制、指導和操縱，帶有鮮明的命令式口吻和絕對權威性，所以，長期以來一直應用在與國家的公共政治活動相關的領域。在國內，“治理”的相關論述古已有之，《荀子·君道》日:“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理�！薄犊鬃蛹艺Z·賢君》日:“吾欲使官府治理，為之奈何?”而作為現(xiàn)代意義上的“治理”理論則出現(xiàn)在20世紀80年代末，世界銀行在關于非洲的報告中首次使用了“治理危機”一詞，此后“治理”便被廣泛運用到政治學、社會學、管理學、經濟學等諸多領域。1995年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》中對治理做了權威界定:“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的各種方式的總和，它是使不同的利益得以調和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，是有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則以及各種人們同意的或以為符合其利益的非正式的制度安排。n }g該組織特別強調:治理不能僅靠政府的主導控制，而應依靠多元主體的有機融合。在國內，著名學者俞可平教授從政治學角度對“治理”的界定得到了多數學者的認可，即治理指的是在一個既定的范圍內運用公共權威為實現(xiàn)公共利益而進行的管理活動和過程。作為一種政治管理方式，治理不是一整套規(guī)則，而是一個過程;不是控制，而是協(xié)調;不是一種正式的制度，而是各治理主體的持續(xù)互動�？梢哉f，“治理”理論的現(xiàn)實積極性為當前基層政府加快推進治理改革提供了理論支撐。

當然，換個角度審視“治理”，也可以看到“治理”可以運用在不同背景下，這其中包括國際治理、國家治理、區(qū)域治理以及基層治理等等，其中，基層治理在整個國家治理中具有基礎性、先導性和探索性。鑒于對“治理”理論的界定，可以認為“基層治理”就是以治理理論為基礎和規(guī)范，以基層政權組織、基層自治組織、區(qū)域內的各種企事業(yè)單位以及其他各種社會組織和公民為治理主體，以治理機制為依托，以社會公共問題為對象，多元參與、多方互動的活動和過程。在城市化進程不斷加快和城鄉(xiāng)邊界趨于融合的背景下，“基層治理”的邏輯在于以保障基層群眾權利為前提，維持社會秩序、確保社會穩(wěn)定，并在此基礎上，響應基層群眾祈盼公平、改善民生的合理訴求，提供基本公共服務，建立干群之間的“魚水”信任關系，形成基層政府與群眾之間的良好互動。

“基層治理”的根本目標在于滿足群眾對經濟社會發(fā)展的需要，而目標的實現(xiàn)有賴于“法治”提供的規(guī)則體系。法治最早可追溯到亞里士多德的法治理論，即法治包括有優(yōu)良的法律以及優(yōu)良之法得到民眾的普遍遵守，該思想經過后來者的發(fā)揚，已成為當代法治思想的精髓與核心。對于現(xiàn)代中國，法治在于“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”iii。黨的十八屆四中全會將“基層治理”與“法治”相結合，提出要“推進基層治理法治化”，即在堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國的前提下，在縣級及以下行政區(qū)域推進依法執(zhí)政、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，將政治、經濟、文化、社會等各項工作納人中國特色社會主義法治體系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

從法治視域看，“基層治理”與“法治”兩者的理論來源和實踐基礎并不相同，但是“基層治理”的推進和“法治”建設的開展并不是相互孤立的，也不是以某個領域為重點的。“基層治理”的本質在于實現(xiàn)政府、社會與公眾的良性互動，而“法治”作為一種社會調控方式，在規(guī)范與調節(jié)政府、社會、公眾之間同樣發(fā)揮著重要作用。為此，可以認為“基層治理”與“法治”是一致的。一方面，“基層治理”需要法治化，需要運用法治的手段，把問題解決在基層，把矛盾化解在基層;另一方面，“法治”作為一種理性的治國方略，也為改進基層治理方式提供了必要的支撐�？梢哉f，“基層治理法治化”就是在法治化的軌道上推進基層治理，并力促治理主體和治理形式在理念、制度、行為上的合法化和規(guī)范化。因而，實現(xiàn)“基層治理”與“法治”兩者的均衡，基層治理必然走向法治化，并最終構建起一個和諧有序的基層治理模式。

三、路徑探析:走向治理體系法治化的完善對策

基層治理法治化是為改革發(fā)展穩(wěn)定大局保駕護航的必由之路。近年來，寧波北侖區(qū)始終以改革的勇氣和務實的態(tài)度先行先試，積極運用法治思維和法治方式創(chuàng)新基層治理法治建設，切實推進了基層治理法治化的進程。2010年，北侖區(qū)成為首批浙江省創(chuàng)建法治縣(市)區(qū)工作示范單位，2011年和2013年又獲得全國創(chuàng)建法治縣(市)區(qū)活動先進單位稱號。

(一)“實質法治”的全面落實:“四個民主”的基層民主治理

“實質法治”，是指在法律適用中，“法治”不僅包含用法律來治理國家的形式要素，而且要重點考量規(guī)則所要達到的目的，以促進實質正義的實現(xiàn)。從價值維度看，“實質法治”強調法律必須體現(xiàn)人類的利益要求與價值選擇，必須維護平等、保障自由、注重人格尊嚴以及防止權力濫用等。在這方面，寧波北侖在實踐中探索以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為核心內容的基層民主治理體系，由于制度設計于“四個民主”，貫徹法治理念于“理事流程”，走出了一條加強基層民主，創(chuàng)新基層管理的新路子。這種實踐方式的本質就是在充分尊重民眾根本意愿的基礎上，保障“實質法治”的全面落實。

1.突出法治主體:從“上級選人”到“群眾公選”的民主選舉

民主選舉的法治主體是基層群眾，北侖始終鞏固和突出基層群眾直接選舉的主體地位，切實把干部選用權交還到選民手中。一是健全制度。在全區(qū)全面推行無候選人直選差額制度，上級部門不委派、不指定、不授意;積極推進“自薦直選”制度，選民根據自薦人報名情況，以無記名投票方式直接選舉產生村民委員會成員;大力推行村干部履職承諾制度，增強村干部的責任意識。2013年北侖梅山鄉(xiāng)80%以上的當選人為自薦人，受到選民的普遍認可。二是規(guī)范程序。嚴把“六關”(村選舉委員會推選關、選舉辦法確定關、選民登記關、委托投票關、候選人提名關和正式投票選舉關)，實施“五個當場”(領票、劃票、投票、唱票和公布結果)，對重難點村、競爭激烈村實行全程錄像直播，確保換屆選舉的陽光透明。2014年，全區(qū)已有181個村委會完成換屆，一次成功率比上屆提高31.2%。三是營造環(huán)境。充分利用電臺、報紙、廣播、網絡等媒體以及宣傳窗、黑板報等平臺培育選舉文化，組織“蒲公英宣講團”、“老干部講師團”等民間力量深人田間村頭宣傳選舉法規(guī)，積極營造民主選舉法治環(huán)境。四是嚴明紀律。出臺《關于嚴厲打擊賄選、破壞選舉等違法犯罪行為的通告》，明確“六個嚴禁”，細化賄選“八大行為”，對賄選、破壞選舉等行為堅持“有報必查”、“露頭就打”，確保換屆選舉工作的依法公正。

2.創(chuàng)新法治載體:從“替民做主”到“讓民做主”的民主決策

北侖于2008年在新楔街道探索實施基層民主決策“四個一”(即一事一議一簽一公開)制度，并于2009年在全區(qū)各行政村推廣，該做法將民主制度、操作程序、群眾監(jiān)督和結果評議等有機結合，建立了一個比較系統(tǒng)、規(guī)范的基層民主決策新體系。其中，“一事”指村級重大事項和群眾普遍關心的焦點、難點問題，也包括村黨支部、村委會認為有必要或是五分之一以上村民代表聯(lián)名提議的事項�！耙蛔h”分三步走，首先由村兩委會或五分之一以上村民代表聯(lián)名提出議題，然后由村黨組織通過民主懇談會、民主聽證會、黨員議事會及走訪座談等形式，廣泛征求民意，并在此基礎上，村黨組織召開村兩委會討論和完善決策方案，研究確定需提交村民代表會議表決的事項，并擬定表決方案。同時將方案上報街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))審核同意后確定�！耙缓灐笔侵贫仍O計的重點，一個議題表決一次，簽名一次，每位村民代表都要在表決書上按照意愿簽下自己的名字，表決經過和表決結果都以書面的臺賬形式保存，村務監(jiān)督委員會則進行全程監(jiān)督�！耙还�開”指村務決策全程公開，事前公開有助于村民有較充裕的時間進行討論;事中公開有助于了解決策進度、通報落實J清況;事后公開有助于強化決策的透明度。同時，村每半年對村事決策事項的落實情況開展群眾滿意度測評，接受村民代表和村務監(jiān)督委員會的評議。通過決策評估，有效提升了村事決策的科學性和有效性�！八膫�一”做法的實施，將群眾的主體性貫穿于各個環(huán)節(jié)，有效規(guī)范了村級行政行為，較好地實現(xiàn)了堅持黨的領導、村民自治與民主法治建設的有機統(tǒng)一。

3.規(guī)范法治內容:從“制度管人”到“流程管事”的民主管理

近年來，北侖以管理方式和管理程序為突破口，設計了“1+4+16”管理模式，對村務管理全程進行了法治化梳理。"1”即“1項通用流程”，包括村事提議、村事決策、執(zhí)行和監(jiān)督、資料歸檔等四個步驟，適用于村級一般事務的操作;"4”即“4項專項流程”，包括財務支出審批、建設工程實施、經濟合同管理、農村黨員發(fā)展等四類流程;"16”即在通用流程和專項流程的基礎上配套出臺或完善的16項相關制度，包括自治章程、村事提議、決策聽證、議事規(guī)則等管理制度等。該管理模式的推出，規(guī)范了村級事務操作流程，確保了民主管理內容依規(guī)有據，提升了村務“陽光管理”的水平，使全區(qū)涉農信訪舉報、農村黨員干部違紀違法案件量均呈現(xiàn)明顯下降趨勢。同時，北侖順應現(xiàn)代網絡傳媒發(fā)展要求，早在2005年就投人專項資金為每個社區(qū)居委會建立網絡平臺，2013年又為每個社區(qū)建立“電子臺帳”，村(居)民足不出戶也可隨時了解黨務、村務和財務的決策、管理和監(jiān)督情況，并將意見建議直接反饋至村(社區(qū))，激發(fā)了村(居)民參與基層管理的主動性和積極性，有效拓展了自治管理渠道。

4.強化法治保障:從“形式監(jiān)督”到“實質監(jiān)督”的民主監(jiān)督

在北侖“四個民主”的運行實踐中，民主監(jiān)督既是實現(xiàn)村民自治的基本保障，也是基層治理相對薄弱的環(huán)節(jié)。為此，北侖自2010年開始探索實行了村務監(jiān)督的“10清單”制度，將監(jiān)督內容細化成村務公開、工程項目、決策程序、貨幣資金、資產資源、債券債務、印章印簽、收支票據、合同履約、干部廉政等十個方面，并相應制定了“條目式”監(jiān)督要點54條，對每條監(jiān)督內容的重要環(huán)節(jié)和關鍵步驟予以明確，方便操作。同時，圍繞54個監(jiān)督要點，實施相對應的監(jiān)督方式，形成“一一對應”的監(jiān)督，有助于村監(jiān)委會成員的查找和應用。如“訂立的協(xié)定或合同是否經司法部門或法律工作者審核把關，可以通過查找相應合同文本進行監(jiān)督”等。此外，村監(jiān)委會按照“10清單”的規(guī)范要求，每年在街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))紀檢部門的監(jiān)督下，對村務運行情況進行量化測評，其結果與村級班子和村干部的評先評優(yōu)、年度考核等掛鉤。據統(tǒng)計，"10清單”實施以來，北侖的村監(jiān)委會共提出合理監(jiān)督建議2160余件，參與“10清單”監(jiān)督事項4080余次，補訂村級經濟合同103份，協(xié)助經濟合作社收回各類欠款315萬元，規(guī)范合同1125份。

(二)“程序法治”的改進創(chuàng)新:“三位一體”的基層社會治理

法治的核心在于尊崇法律至上，而法律至上的基礎在于法律程序，為此，程序法治是法治的應然之道，其核心在于尊重個人的價值和尊嚴，彰顯個體之間的自由、理性和平等。其中，實現(xiàn)多元治理主體權利的制約和平衡是其重要的環(huán)節(jié)。近年來，寧波北侖探索形成了以區(qū)域黨組織為核心、公共服務中心和協(xié)商議事組織為兩翼的“三位一體”的基層社會治理體系，嚴格按照程序法治的要求，實現(xiàn)了依法管理和創(chuàng)新改進相結合，程序正當和便民高效相結合。

1.以基層黨的建設為龍頭，推進“區(qū)域化黨建”工作，努力把基層黨組織的組織資源轉化為基層治理法治化的資源

北侖主動順應基層社會形態(tài)的不斷變化，把基層黨的建設作為重中之重，著力突破城鄉(xiāng)二元界線，通過設置區(qū)域性黨組織等途徑，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建工作，形成了“城鄉(xiāng)一體、網格分布、條塊結合、開放運作”的城鄉(xiāng)基層黨建網絡。一是合理規(guī)劃。按照區(qū)域歷史文化淵源、經濟社會發(fā)展定位等因素，結合社區(qū)建設規(guī)劃、新農村建設中心村布局、工業(yè)園區(qū)分布和產業(yè)布局等實際，將全區(qū)35個居民社區(qū)、205個行政村和10個工業(yè)園區(qū)統(tǒng)一劃分為83個區(qū)域化管理的“新型城鄉(xiāng)社區(qū)”。其中，在52個城鄉(xiāng)融合較快、外來人口和兩新組織較多的城鄉(xiāng)社區(qū)率先建立區(qū)域性黨組織(社區(qū)黨委或社區(qū)黨總支)，統(tǒng)籌區(qū)域內社區(qū)、村、兩新組織、流動人口等各領域的基層黨建工作。二是整合資源。通過同步建設區(qū)域黨員服務中心，推動區(qū)域性黨組織下屬的社區(qū)、村、企業(yè)、兩新組織等各類黨組織的互動和融合;通過采用“實體黨委+兼職委員”、“聯(lián)合黨委”等形式，吸納區(qū)域內的企事業(yè)單位、垂直管理部門等黨組織參與區(qū)域黨建工作，形成區(qū)域黨建工作合力。比如新楔街道高塘片區(qū)在6家企業(yè)支部、8個村支部和1個零散黨員支部的基礎上，建立了片區(qū)聯(lián)合黨委;通過實施“雙培雙促”工程，把黨員培養(yǎng)成社會組織負責人或骨干，把社會組織中的精英分子培養(yǎng)成黨員，促進黨組織和社會組織的雙向互動與發(fā)展，形成以黨組織為核心，社會組織協(xié)同參與的“向日葵”式的黨群模式。三是制度建設。北侖探索建立了重大事項區(qū)域黨組織首議等制度，強化區(qū)域黨組織在各項工作中的引領作用;實行了區(qū)委常委會定期研究基層組織建設工作制度和基層組織建設工作例會制度，區(qū)委書記每年兩次專題聽取各街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))基層組織工作匯報;出臺了《北侖區(qū)基層組織建設專項資金管理使用辦法》，每年落實專項資金用于基層組織建設;制定了《關于進一步加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層組織建設的意見》《實施區(qū)域化管理片區(qū)的認定辦法》《關于加強城鄉(xiāng)基層區(qū)域化黨建工作的意見》等多項文件，保障區(qū)域化黨建工作的順利推進。

2.以整合基層管理服務資源為手段，強化“區(qū)域化公共服務平臺”建設，依法構建城鄉(xiāng)共享、區(qū)域覆蓋、無縫銜接的基層社會治理網絡

北侖按照“一區(qū)域一中心”原則，以法治化的手段整合便民服務中心、黨員服務中心、綜治中心等基層服務陣地，出臺了《北侖區(qū)區(qū)域公共服務中心(站)建設的若干意見》《公共服務中心(站)專職工作人員管理辦法》《關于進一步推進城鄉(xiāng)社區(qū)工作規(guī)范化工作的意見》《關于進一步規(guī)范和發(fā)展社會組織的若干意見》等政策文件，扎實推進區(qū)域公共服務中心建設。作為黨組織服務基層社會的主陣地，公共服務中心既具有街道下延的服務和管理職能，又具有原村(居)委會代行的服務和管理職能，可以為區(qū)域內各類群體提供城鄉(xiāng)均等的一站式公共服務。同時，公共服務中心通過政府出資購買、服務外包、低償(無償)代辦等形式，整合各類社會服務資源;廣泛開展在職黨員參與社區(qū)建設、黨員服務日等活動，發(fā)揮黨員在各類公共服務中的帶頭作用;通過建立區(qū)域志愿者工作服務站，倡導各類社會團體、企業(yè)共同參與志愿服務;推進區(qū)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村)三級審批服務網絡建設，形成“巧分鐘基層公共服務圈”。截至目前，北侖已建成的公共服務中心已覆蓋區(qū)內46.9%的行政村以及各流動人口集聚區(qū)和產業(yè)集聚區(qū)，全區(qū)三級公共管理和服務網絡已初步形成。

3.以發(fā)揮基層治理多元主體的作用為基礎，加強“區(qū)域化協(xié)商議事組織”建設，形成黨委領導、政府管理與社會自治的有效銜接和良性互動

基層社會利益的日趨多元，要求基層黨組織搭建以黨組織為主導的基層公共事務協(xié)商協(xié)調、共建共享平臺，以應對不同群體的利益訴求，為此，北侖在村(居)自治的基礎上，由區(qū)域黨組織牽頭，組建區(qū)域和諧共建理事會、區(qū)域協(xié)商議事會等協(xié)商議事組織，在平等協(xié)商的框架下，廣泛倡導區(qū)域內各村(居)委會、社會團體、群團組織等共同決定區(qū)域各類重大事務，形成了多元主體共同合作參與區(qū)域治理的模式。截止目前，各協(xié)商議事組織已吸納流動人員和“兩新組織”等群體代表二千余人，收集各類建議六百余條，累計解決各類事務近萬件。同時，在構建“區(qū)域化協(xié)商議事組織”的過程中，借鑒基層自治組織的民主機制和工作制度，強化區(qū)域協(xié)商協(xié)調的制度建設。從區(qū)級層面出臺《關于推進區(qū)域協(xié)商議事組織建設的意見》，明確區(qū)域協(xié)商議事組織的職權和責任;出臺區(qū)域協(xié)商議事會議制度，通過“協(xié)商議事會議”這一機制來討論協(xié)調區(qū)域內的公共利益或矛盾問題。對于通過協(xié)商機制無法解決的問題，則從街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))層面建立基層工作分析會制度，由街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))黨委、政府領導牽頭解決，特別重大的問題及時上報區(qū)委、區(qū)政府或通過“兩代表一委員”提案議案等渠道進人公共決策領域。此外，依托“區(qū)域化協(xié)商議事組織”還配套建立了信息收集制度、定期協(xié)商制度、主動調節(jié)制度和定期溝通制度等，規(guī)范議題確定、事項協(xié)商、矛盾調解等工作程序，推動區(qū)域內各類群體通過制度化的渠道暢通訴求渠道，整合區(qū)域利益。

四、依法治國視域下基層治理法治化的路徑

基層治理的推進必須結合法治保障，法治是基層治理最權威的依靠。這些年，北侖在推進基層治理法治化方面進行了大量卓有成效的探索實踐，但是作為一項復雜漸進的系統(tǒng)工程和需要共同發(fā)揮作用的全新嘗試，依然需要在實踐中進一步完善與發(fā)展。

(一)堅持黨的領導，提升區(qū)域黨建品牌

基層治理法治化能否順利推進，關鍵在于能否在基層治理法治建設中始終堅持黨的領導。為此，我們必須加強和改進黨對法治建設的領導，完善黨的領導方式和執(zhí)政方式，充分發(fā)揮基層黨組織模范帶頭、把握方向、協(xié)調各方的戰(zhàn)斗堡壘作用，引領基層工作依法開展，基層關系依法理順、基層事務依法辦理、基層問題依法解決，在全面推進基層治理法治化的過程中貫徹黨的領導。作為執(zhí)政黨的基層組織建設，北侖將繼續(xù)搭建基層黨組織整合行政資源、組織資源、社會資源的新平臺，從區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域特性、工作品牌、工作方向等方面提升區(qū)域化黨建品牌，不斷增加基層黨組織網絡與社會結構的契合程度，擴大黨組織對基層社會的動員力、影響力和凝聚力。如實行區(qū)域化黨建差別推進政策，東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)在點上重點突破，面上梯次推進;西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)實現(xiàn)空間全面有效覆蓋。推廣北侖太平洋商務樓的樓宇組建方式，大潤發(fā)的商圈組建方式、大港小企業(yè)的支部聯(lián)盟活動方式、陽東農村新社區(qū)的黨員活動小組方式等新型方式，提升基層組織活力。推行區(qū)域黨組織工作“六法”，即資源整合法、開放共享法、集群管理法、需求導向法、社會工作法、協(xié)商議事法等，全面提升區(qū)域黨組織的工作能力。

(二)促進科學立法，完善基層治理制度

立法是法治之基。改革開放以來，我國較注重經濟領域的立法，對于社會領域的立法則相對滯后。2013年版的《新編中華人民共和國常用法律法規(guī)全書》收錄常用法律法規(guī)300件，其中社會領域的法律法規(guī)只有8件，占總數的2.67 %。為此，必須加強社會治理領域的法治研究和立法工作，夯實基層治理的良法善治基礎。一是盡快制定基層政府組織法，就基層政府在基層治理中的職責權限、地位作用等作出明確的界定，尤其要制定“街道辦事處條例”之類的法律法規(guī)，以利于更好地發(fā)揮街道辦事處在基層治理中的功能和作用。二是修改完善社會組織法，理清基層政府與社會組織以及各相關主體的角色定位，對不同類型的社會組織在組織形式、權利義務、活動范圍、退出機制等方面作出明確規(guī)范，以促進社會組織的有序運行。三是著力健全民生領域的立法，加快《法律救濟與責任追究制度》《社會治理應急處置制度》《公民權益保護法》《農業(yè)生態(tài)補償法》《糧食安全法》等法律法規(guī)的修訂進程，規(guī)范和監(jiān)督公權力的正確行使，防止公權力對公民私權利的侵犯。此外，推進基層治理法治化，還需要緊緊圍繞黨章統(tǒng)籌推進黨內法規(guī)制度的廢改立，以嚴肅的法規(guī)制度體系規(guī)范基層黨組織和黨員干部的行為。

(三)健全體制機制，深化法治政府建設

黨的十八屆四中全會指出:“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為”，這就要求基層政府必須在法治化軌道上開展工作。一是依法履行政府職能，著力實施政府權力清單制度，切實推進機構、職能、程序的法定化，理清政府與市場、社會的邊界以及部門之間、層級之間的職責邊界，堅決消除權力設租尋租空間;二是健全依法決策機制，有序推進公眾參與公共決策，建立基層政府重大決策咨詢專家?guī)�，健全重大決策聽證會制度，探索基層政府法律顧問團作用發(fā)揮機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。三是深化綜合行政執(zhí)法體制改革，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量，建立健全執(zhí)法職能優(yōu)化調整、執(zhí)法管理、執(zhí)法協(xié)調、執(zhí)法保障、執(zhí)法監(jiān)督等機制。四是深人推進政務公開，積極運用科技信息手段，全面推進管理、服務、決策、執(zhí)行、結果等方面的公開，保障廣大民眾對基層政府的知J清權和監(jiān)督權。例如安徽省蕪湖市通過搭建居民服務“一站通”系統(tǒng)，對所有辦事項目實行痕跡管理、限期辦結，實現(xiàn)了審批和非審批事項的“一站受理、一點辦結”，有效杜絕了政府部門之間辦事拖拉、推誘扯皮現(xiàn)象，助推政府依法辦事、公開公正、廉潔高效。

(四)推進司法實踐，創(chuàng)新提升司法公信

法律的生命力在于實施，而司法的生命力在于公正�；鶎铀痉ü�正，直接關系到基層社會秩序的穩(wěn)定、良好社會風氣的營造以及法律權威尊嚴的樹-立，要保障司法公正，唯有規(guī)范司法，提升司法公信。具體而言，就是要健全公安機關、審判機關、檢察機關、司法行政機關各司其職，偵查權、審判權、檢察權、執(zhí)行權相互配合、相互制約的體制機制。其中，公安機關要探索執(zhí)法辦案“全流程”管理機制，圍繞“育人、管案、控物、建制、提效”等核心要素，完善條塊結合案件管理體制，落實執(zhí)法辦案主體責任;檢察機關要探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，明確公益訴訟的途徑、方式及相關工作機制，健全糾正違法、抗訴、檢察建議等監(jiān)督機制、強化對各類執(zhí)法司法活動的監(jiān)督;審判機關要進一步規(guī)范案件流程管理和庭審活動，完善裁判權運行監(jiān)督制約機制，加強法律文書釋法說理，建立生效法律文書網絡查詢制度。同時，有序引導人民群眾參與司法聽證、司法調解、涉訴信訪等司法活動，通過公正司法維護人民權益。健全人民陪審員制度，改進隨機抽選方式，提高人民陪審制度公信度。在深幼!市龍崗區(qū)，公安機關通過微信向轄區(qū)公眾通報警情;檢察機關在檢務大廳設立案件查詢系統(tǒng)，方便公眾查詢;審判機關試行“法律文書上網”，方便公眾網上查詢。在山東，檢察機關傾力打造556個派駐檢察室，在街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))設立民生聯(lián)系點，聘請民生聯(lián)絡員，并配備車載流動檢察室，形成民生聯(lián)絡員為點、車載流動檢察室為線、派駐檢察室為面的基層群眾法律救助網絡。這些做法都為北侖推進司法實踐創(chuàng)新提供了有益借鑒。

(五)強化法治思維，推進法治隊伍建設

《韓非子·有度》日:“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱�！蓖七M基層治理法治化，離不開一支善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、維護穩(wěn)定的法治隊伍。為此，一要增強基層黨員干部的法治意識和法治能力。緊緊圍繞基層工作實際，重點針對街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))領導干部及廣大村(居)“兩委”干部等群體，分級分類開展法治教育培訓，特別要學習“土地征用”、“房屋拆遷”、“環(huán)境污染”、“教育醫(yī)療”、“維護穩(wěn)定”等與基層工作密切相關的法律知識。探索建立干部考察中法治素質和法治能力評價制度，試行法治建設個別項目“一票否決制”，提高基層黨員干部依法辦事的主動性和積極性。探索建立基層黨員干部述職述廉述法的“三位一體”考核制度，把法治建設成效作為基層黨員干部選拔任用、獎勵懲戒的重要標準。二是推進高素質法治隊伍建設。重點強化基層立法、司法、執(zhí)法機關的領導班子建設，切實提高立法、司法、執(zhí)法隊伍的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平，拓寬基層立法、司法、執(zhí)法機關干部的交流渠道。不斷增強基層法律服務人才隊伍建設，錄用有法學教育背景的高校畢業(yè)生為大學生村官，選拔法治觀念強的黨員干部擔任基層支部書記，招聘一批懂法用法的優(yōu)秀黨員骨干擔任非公企業(yè)和社會組織黨建工作的指導員或聯(lián)絡員，健全律師、公證員、人民調解員、基層法律服務工作者等組成的法治工作“人才庫”，努力實現(xiàn)法治專門隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化和正規(guī)化。

(六)培養(yǎng)法治信仰，營造法治文化氛圍

“一切法律之中最重要的法律，既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內心里。;}s’這就要求在推進基層治理法治化的過程中，一方面要強化全民法治觀念，掌握必要法律知識，解決人們知法懂法的問題，另一方面又要營造法治文化氛圍，樹一立法律絕對權威，解決人們愿意用法的問題。具體而言，就是要把全民學法和守法作為基層法治建設的長期性和基礎性工作，深人開展全民普法教育和基層法治宣講工作，強化民眾的法治意識，提高民眾法律知識和水平，引導全民從法律的角度思考問題、解決問題，懂得用法律手段維護自身合法權益，使全體民眾都成為社會主義法治的自覺遵守者、忠實崇尚者和堅定捍衛(wèi)者。同時，大力推進法治文化建設，積極探索法治文化載體和平臺，以中華民族優(yōu)秀文化和社會主義核心價值觀，增強法治底蘊、滋養(yǎng)法治精神。推動法治文化與不同基層的文化建設有機結合，積極實施法治文化進基層、進農村文化禮堂等法治文化建設活動，營造崇尚法律至上、人人平等、公平正義、誠實守信的法治文化氛圍，助推全社會樹一立“法治的信仰”。