一、被“行政化”
現(xiàn)實(shí): 城市社區(qū)的行政職責(zé)清單法定的基層群眾性自治組織被各類(lèi)行政事務(wù)包圍是不爭(zhēng)的事實(shí)。媒體報(bào)道，“杜甫很忙，紀(jì)委很忙，居委會(huì)也很忙，它們負(fù)責(zé)開(kāi)很多證明，蓋很多章，制作很多臺(tái)賬�！庇袑W(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居委會(huì)承擔(dān)了286 項(xiàng)行政任務(wù)，需提供證明( 蓋章) 事項(xiàng)約為106 項(xiàng)，形成的臺(tái)賬多達(dá)數(shù)十本甚至上百本。本文依據(jù)對(duì)北京市C 區(qū)24 個(gè)社區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)，以清單形式顯示了社區(qū)承擔(dān)的行政職責(zé)，展現(xiàn)了大都市社區(qū)居委會(huì)成為政府科層體系一環(huán)被“行政化”、“機(jī)關(guān)化”的圖景: 社區(qū)承接各類(lèi)行政事務(wù)的數(shù)量與規(guī)模是多少? 這些事務(wù)是如何下達(dá)的?
下達(dá)事項(xiàng)的完成頻次與周期，以及履職的考核方式。
第一，承接行政事務(wù)的數(shù)量及構(gòu)成。由黨政機(jī)關(guān)職能部門(mén)、群團(tuán)人民團(tuán)體下派給社區(qū)的行政事務(wù)共計(jì)221 項(xiàng)，包括由黨的部門(mén)和群團(tuán)機(jī)關(guān)交辦給社區(qū)黨委的事務(wù)為34 項(xiàng); 由黨政、群團(tuán)、事業(yè)單位機(jī)關(guān)下派給社區(qū)居委會(huì)的事務(wù)為75 項(xiàng)，其中區(qū)職能部門(mén)通過(guò)街道辦事處直接下派的有43 項(xiàng)，需要居委會(huì)協(xié)助的有32 項(xiàng); 由區(qū)行政機(jī)關(guān)、群團(tuán)或事業(yè)單位下達(dá)給社區(qū)服務(wù)站的事務(wù)為112 項(xiàng)，其中由區(qū)直接下派到服務(wù)站的事務(wù)63 項(xiàng)，區(qū)下派給街道而街道無(wú)力承擔(dān)又“二傳”給服務(wù)站的49項(xiàng)，主要為需要統(tǒng)計(jì)上報(bào)的大量臺(tái)賬數(shù)據(jù)。
第二，承接行政事項(xiàng)的性質(zhì)和行為頻次。社區(qū)黨委承接事項(xiàng)的大頭來(lái)自區(qū)委組織部，占常規(guī)事項(xiàng)的64. 7%，計(jì)22 項(xiàng)，其次是區(qū)委社會(huì)工委7項(xiàng)，以排查與信息填報(bào)、黨員服務(wù)、教育培訓(xùn)活動(dòng)、走訪聯(lián)絡(luò)和臨時(shí)任務(wù)居多。34 項(xiàng)中有26 項(xiàng)為常規(guī)工作，占76. 4%; 居委會(huì)承接的行政事項(xiàng)總體集中在黨政機(jī)關(guān)所屬委辦局( 條條) 實(shí)施的各種專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目，主要負(fù)責(zé)組織基層社會(huì)網(wǎng)絡(luò)來(lái)助力項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)現(xiàn)。按照動(dòng)用資源和發(fā)生頻次多寡排序，事務(wù)集中在采集并協(xié)助核查信息、協(xié)助上級(jí)檢查、排查與核實(shí)情況、培訓(xùn)與組織學(xué)習(xí)、開(kāi)具證明，制作臺(tái)賬、錄入并上報(bào)指定數(shù)據(jù)、人民調(diào)解、發(fā)現(xiàn)并上報(bào)信訪事件、各類(lèi)評(píng)優(yōu)推舉等，其中，常規(guī)事務(wù)和彈性、臨時(shí)性事務(wù)差不多各占50%。每逢國(guó)家有重大儀式或活動(dòng)，各委辦局下達(dá)的臨時(shí)任務(wù)，如大面積高頻次巡查無(wú)法具體統(tǒng)計(jì)。社區(qū)服務(wù)站接受的行政事務(wù)絕大部分為日常工作事項(xiàng)，主要涉及各委辦局或具有審批權(quán)的事業(yè)單位下達(dá)的行政審批事項(xiàng)，接受申請(qǐng)人的申請(qǐng)材料并進(jìn)行初審，信息系統(tǒng)維護(hù)，開(kāi)具各類(lèi)證明，入戶調(diào)查相關(guān)信息并填報(bào)表格，協(xié)助開(kāi)展補(bǔ)助發(fā)放和臨時(shí)性救助，提供助殘、養(yǎng)老、低保、就業(yè)、保障房登記等“窗口”服務(wù)。殘聯(lián)、民政局、勞動(dòng)局、房管局4 個(gè)主管部門(mén)下達(dá)任務(wù)分別占事項(xiàng)的60. 7%、17%、15. 2%、3. 6%。
第三，行政職責(zé)下達(dá)方式與監(jiān)督問(wèn)責(zé)工具。
向社區(qū)下派行政事務(wù)的途徑主要有七種:
( 1) 委辦局直接在社區(qū)內(nèi)建立其組織機(jī)構(gòu)，相當(dāng)于駐社區(qū)辦事處，常以“站”命名。有8 個(gè)委辦局設(shè)立10個(gè)駐社區(qū)機(jī)構(gòu)，涉及計(jì)生委，婦聯(lián)、司法局、綜治辦、信訪局、地震局、綠化局，區(qū)科協(xié)等。經(jīng)辦事務(wù)所需開(kāi)支和人力基本來(lái)自所屬委辦局，但鑒于經(jīng)常性人手緊張，經(jīng)常需要居委會(huì)協(xié)同、配合;
( 2)直接給社區(qū)派發(fā)創(chuàng)建任務(wù)。目前社區(qū)承擔(dān)35 項(xiàng)創(chuàng)建任務(wù)，一半以上委辦局均下派此項(xiàng)活動(dòng)，要求社區(qū)根據(jù)相關(guān)部委機(jī)關(guān)設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)創(chuàng)各類(lèi)示范、文明或優(yōu)秀社區(qū)。創(chuàng)建任務(wù)分有等級(jí)，分別為國(guó)家級(jí)、市級(jí)和區(qū)級(jí)，層層遞解到社區(qū);
( 3) 要求社區(qū)簽訂工作責(zé)任書(shū)。要與殘聯(lián)、計(jì)生、勞動(dòng)、農(nóng)委、綜治委、網(wǎng)格監(jiān)督中心、城管監(jiān)察大隊(duì)、消防支隊(duì)簽訂9 個(gè)工作責(zé)任書(shū)，據(jù)此形成上級(jí)對(duì)社區(qū)履行相關(guān)事務(wù)成效的問(wèn)責(zé)追究機(jī)制;
( 4) 在社區(qū)掛牌。共有12 個(gè)委辦局在社區(qū)掛牌，將其所屬的項(xiàng)目任務(wù)下沉到社區(qū)，從殘疾人康復(fù)站，到婦女之家，到文化圖書(shū)閱覽室等方方面面;
( 5) 要求社區(qū)建立工作臺(tái)賬。社區(qū)負(fù)責(zé)48 項(xiàng)工作臺(tái)帳，涉及人口與流動(dòng)人口、矛盾糾紛排查、禁毒戒毒、巾幗志愿者等底盤(pán)數(shù)據(jù)及其變化情況編制，五花八門(mén)，每月定時(shí)上報(bào)有關(guān)部門(mén);
( 6) 直接給社區(qū)下達(dá)評(píng)估考核指標(biāo)。目前，5個(gè)委辦局對(duì)社區(qū)設(shè)立了共10項(xiàng)定量化指標(biāo)，包括計(jì)劃生育、困難人口就業(yè)、外來(lái)流動(dòng)人口遷出、信訪事件等比率，有些地方據(jù)此采取獎(jiǎng)勵(lì)或以獎(jiǎng)代撥的方法，對(duì)社區(qū)績(jī)效狀況獎(jiǎng)懲;
( 7) 要求社區(qū)使用、維護(hù)、上傳信息的網(wǎng)絡(luò)工作平臺(tái)。包括北京市和區(qū)直接在社區(qū)使用的平臺(tái)維護(hù)12 個(gè)和需要向街道上報(bào)數(shù)據(jù)的平臺(tái)維護(hù)13個(gè)，共計(jì)25 個(gè)�；�本任務(wù)是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)填報(bào)和上傳，多數(shù)需要以電子傳輸和紙質(zhì)版兩種方式上交。
二、“去行政化”訴求: 城市社區(qū)居委會(huì)的變革初衷其實(shí)，給居委會(huì)“去行政化”，并非一個(gè)新的政策議題，理論界與實(shí)務(wù)界的討論一直與社會(huì)轉(zhuǎn)型中城市基層行政管理體制改革和新型社區(qū)治理模式選擇相伴相隨。理論界對(duì)社區(qū)“去行政化”的思考，在轉(zhuǎn)型中國(guó)基層治理秩序何去何從的宏觀背景下展開(kāi)。
確切地說(shuō)，是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的劇烈變化對(duì)基層“行政一元化”管理結(jié)構(gòu)提出了挑戰(zhàn)，迫使國(guó)家對(duì)基層治理模式進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)適。人口流動(dòng)、社會(huì)階層變動(dòng)，新型經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織大量涌現(xiàn)，單位體制式微，商品房制度形成業(yè)主權(quán)利與公共生活空間，基層社會(huì)生活多樣化、利益分殊、關(guān)系復(fù)雜化特征，使得人民公社和單位體制時(shí)代形成的基層“行政一元化”管理模式無(wú)力回應(yīng)這些新變化，管理結(jié)構(gòu)功能轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行，亟待“由主要依靠國(guó)家集中統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)向國(guó)家集中統(tǒng)一管理與群眾自我管理的結(jié)合”的模式。在基層行政管理體制改革中，社區(qū)治理的組織形式選擇了“街居制”，它并沒(méi)有扭轉(zhuǎn)基層權(quán)威結(jié)構(gòu)的“行政一元化”形態(tài)，“傳統(tǒng)基層政府治理的制度環(huán)境沒(méi)有變，運(yùn)行模式、治理理念及治理方式也沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變�！�
因此，社區(qū)居委會(huì)雖在法律上被界定為“基層群眾性自治組織”而不是行政機(jī)關(guān)，但實(shí)際運(yùn)作中，具有“雙重身份”的居委會(huì)在國(guó)家與社會(huì)，統(tǒng)合與自治的張力之間，更多是扮演國(guó)家在基層行政單元的角色，其自治地位和身份則難以體現(xiàn)。于是，居委會(huì)該如何向其法定自治身份歸位，完善基層選舉制度，代表居民自下而上表達(dá)利益訴求，發(fā)揮居民社群網(wǎng)絡(luò)自組織功能，實(shí)現(xiàn)基層民主和參與，成為眾多學(xué)者的理論關(guān)懷。與此密切關(guān)聯(lián)話題即是，如何去除對(duì)社區(qū)的過(guò)度行政干預(yù)和控制，給社區(qū)讓渡獨(dú)立、自治和參與的公共空間，實(shí)現(xiàn)從“行政化社區(qū)”向居民自治共同體的轉(zhuǎn)型，被學(xué)界關(guān)注。受當(dāng)代國(guó)家與社會(huì)關(guān)系及市民社會(huì)等理論的影響，研究者普遍認(rèn)為，如同“國(guó)家本位”與“社會(huì)本位”存在二元對(duì)立一樣，城市社區(qū)“行政化”與居民自治之間也是一組具有內(nèi)在張力的矛盾體。如果社區(qū)權(quán)力空間被國(guó)家擠占和壟斷，那么，缺少資源和權(quán)利支撐的居民自治根本無(wú)從談起。因此，發(fā)展社區(qū)自治，首先要實(shí)現(xiàn)從國(guó)家高度集權(quán)向國(guó)家與社會(huì)分享權(quán)力成功轉(zhuǎn)型，而轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)則取決于社會(huì)如何從國(guó)家分享到一部分權(quán)利，取決于國(guó)家讓渡其權(quán)力能夠達(dá)到的限度和范圍。要完成這一權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移和回歸的過(guò)程，就必須改革高度集權(quán)的管理體制，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力在國(guó)家和社會(huì)之間的合理配置，完善社會(huì)自我發(fā)育、自我管理和自我發(fā)展的良性運(yùn)行機(jī)制�；�于此，社區(qū)自治組織“去行政化”，被賦予了解制國(guó)家過(guò)度干預(yù)和控制，實(shí)現(xiàn)“行政化”社區(qū)向居民自治體“轉(zhuǎn)身”的操作化工具的意義，被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)社區(qū)權(quán)力轉(zhuǎn)移及治理模式變革的關(guān)鍵突破口。十幾年來(lái)，社區(qū)“去行政化”策略的理論邏輯建立在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系重建的社會(huì)本位觀念之上。
據(jù)此，“去行政化”包含兩方面意義:
第一，“去行政化”是自治組織功能轉(zhuǎn)變的條件。居委會(huì)同時(shí)具有雙重身份，承擔(dān)著雙向的功能。它既是國(guó)家在基層社會(huì)的代理人，在微觀層面完成國(guó)家自上而下對(duì)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的嵌入; 又是居民向國(guó)家表達(dá)要求的代表人，實(shí)現(xiàn)社會(huì)向國(guó)家自下而上的利益聚合。當(dāng)國(guó)家代理人的角色極其強(qiáng)大，幾乎覆蓋所有行動(dòng)領(lǐng)域，且在資源上高度依賴國(guó)家供給，另一個(gè)角色必然全面退化，公共空間萎縮殆盡�！叭バ姓�化”助推居委會(huì)功能轉(zhuǎn)換，釋放更多空間，將更多精力投入居民自治事務(wù)，逐步完成功能過(guò)渡。
第二，“去行政化”是居委會(huì)治理結(jié)構(gòu)性變革的基礎(chǔ)。社區(qū)“去行政化”的深層意義在于啟動(dòng)基層權(quán)力結(jié)構(gòu)變革，讓社區(qū)權(quán)力回歸自治，實(shí)現(xiàn)憲法和《居委會(huì)組織法》規(guī)定的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”目標(biāo)�！叭バ姓�化”力圖通過(guò)改變政府與社區(qū)間事實(shí)存在的科層式命令- 服從關(guān)系模式，通過(guò)賦權(quán)社區(qū)，完善社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人或精英選舉制度，增進(jìn)社區(qū)自我組織的能力，擴(kuò)大社區(qū)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的知情權(quán)和參與度等，調(diào)整國(guó)家與社會(huì)權(quán)力分配結(jié)構(gòu)和比例，使社區(qū)擁有更多民主、協(xié)商和監(jiān)督的權(quán)利，重建社區(qū)自治體系的權(quán)力基礎(chǔ)。圍繞著破除社區(qū)“行政一元化”，還權(quán)于民，促進(jìn)自治的思路，居委會(huì)“去行政化”亦成為基層改革實(shí)踐的重要方面。20 世紀(jì)90 年代末，在民政部推動(dòng)下，城市社區(qū)建設(shè)啟動(dòng)，“沈陽(yáng)模式”、“江漢模式”、“深圳模式”成為實(shí)踐標(biāo)桿，明示了城市社區(qū)的基本走向。
在此背景下，加之加強(qiáng)屬地管理，強(qiáng)化服務(wù)功能、資源下沉和條塊關(guān)系調(diào)整等多目標(biāo)的疊加，政府進(jìn)行了幾輪社區(qū)“去行政化”的改革，其間使用了行政、組織、法律等多種政策工具。
第一，職責(zé)的功能分類(lèi)。最初的想法是將社區(qū)中的事務(wù)按照性質(zhì)和種類(lèi)進(jìn)行劃分，如設(shè)置“政務(wù)”、“行政”、“服務(wù)”和“自治”等類(lèi)別，然后，根據(jù)職責(zé)類(lèi)別的要求，通過(guò)組織重組，讓履職各歸其位。這種思路與國(guó)家行政機(jī)構(gòu)改革的“三定”方案的要求一致，即以職能性質(zhì)來(lái)界定組織機(jī)構(gòu)職責(zé)定位，確立組織機(jī)構(gòu)的本位功能。在事務(wù)類(lèi)型劃分的基礎(chǔ)上，“去行政化”的設(shè)計(jì)取向于將行政類(lèi)事務(wù)集中于基層行政機(jī)構(gòu)，讓居委會(huì)復(fù)歸自治組織的功能屬性，服務(wù)類(lèi)則以外包購(gòu)買(mǎi)形式推動(dòng)社會(huì)資本參與。這一設(shè)計(jì)試圖通過(guò)街居組織結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)現(xiàn)。
第二，組織的結(jié)構(gòu)調(diào)整。社區(qū)“去行政化”在組織層面進(jìn)行了兩項(xiàng)改革。一是社區(qū)內(nèi)設(shè)立兩個(gè)工作系統(tǒng)，分離行政事務(wù)和自治事務(wù)。街道負(fù)責(zé)由區(qū)委辦局下達(dá)的行政事務(wù)，并承擔(dān)一些基本公共服務(wù)事項(xiàng)。然而，一方面在加強(qiáng)屬地管理后，越來(lái)越多的管理事務(wù)下放到基層，街道人力緊缺，授權(quán)微弱，無(wú)法有效履行下達(dá)的任務(wù); 另一方面服務(wù)型政府建設(shè)，街道面對(duì)民眾上傳的服務(wù)需求快速增長(zhǎng)，壓力驟增。為防止街道“二傳手”將事務(wù)轉(zhuǎn)移給居委會(huì)，所做的選擇是在服務(wù)事務(wù)下沉的同時(shí)，將基層行政事務(wù)管理的鏈條前移。從2006、2007 年開(kāi)始，在全國(guó)范圍內(nèi)社區(qū)設(shè)立了“服務(wù)站”，將街道辦理的一些行政和服務(wù)事項(xiàng)前推到社區(qū)，在15 分鐘服務(wù)圈內(nèi)獲得服務(wù)，便利轄區(qū)的居民，由此形成社區(qū)“一委一居一站”的組織架構(gòu)。服務(wù)站承接行政管理事務(wù)，居委會(huì)從事社區(qū)自治事務(wù)，兩者分離，組織機(jī)構(gòu)性質(zhì)與職能實(shí)現(xiàn)匹配。二是撤銷(xiāo)街道辦事處，重新配置區(qū)—街—社區(qū)的權(quán)責(zé)。在街道成為社區(qū)“去行政化”障礙的批評(píng)聲中， 21 世紀(jì)伊始，北京石景山魯谷街道、南京建鄴、白下區(qū)、安徽銅陵市和貴州貴陽(yáng)市展開(kāi)了“弱街”、“撤街”改革。北京、南京通過(guò)“大部制”形式，大幅度裁撤街道內(nèi)設(shè)科室和人員，公務(wù)員編制和事業(yè)編制減少一半以上，以此減少街道的行政事務(wù)，并大幅精簡(jiǎn)下達(dá)給社區(qū)的事務(wù)。
2011年，銅陵和貴陽(yáng)則直接取消街道辦事處建制，在打破現(xiàn)有街道行政轄區(qū)的區(qū)位建制，調(diào)整社區(qū)規(guī)模的基礎(chǔ)上，重新劃分和配置行政管理責(zé)任，即向區(qū)一級(jí)提交和集中行政管理事權(quán)，與此同時(shí)，向下由區(qū)財(cái)政支付在社區(qū)設(shè)立工作站承接區(qū)委辦局下達(dá)的各類(lèi)行政與服務(wù)事項(xiàng)，形成社區(qū)綜合服務(wù)中心，由此將居委會(huì)分離開(kāi)來(lái)，從結(jié)構(gòu)上保證居委會(huì)的自治轉(zhuǎn)向。第三，責(zé)任的“契約”規(guī)范。2011 年江蘇太倉(cāng)市啟動(dòng)“政社互動(dòng)”實(shí)踐( 簡(jiǎn)稱“太倉(cāng)模式”) ，在民政部基層政權(quán)司指導(dǎo)下，2012 年在蘇州、張家港、連云港等地鋪開(kāi)。
“太倉(cāng)模式”的主旨是探索街道與居委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)之間的“契約”關(guān)系，即以確定雙方法定職責(zé)和委托授權(quán)方式為基礎(chǔ)，形成制度化事與財(cái)?shù)姆峙潢P(guān)系結(jié)構(gòu)，促進(jìn)政社合作。其實(shí)施路徑為: 梳理法律法規(guī)，界分行政事務(wù)、自治事務(wù)，形成自治組織依法履職和協(xié)助履職兩份清單，將事權(quán)分為法定履職、協(xié)助履職和臨時(shí)委托三類(lèi); 以約束和規(guī)范政府權(quán)力為導(dǎo)向，街道和居委會(huì)之間簽訂“一攬子”契約，相對(duì)固化居委會(huì)事務(wù)，防止街道對(duì)居委會(huì)的隨意下派和干預(yù); 改革上級(jí)機(jī)關(guān)的行政職能，奠定基層去行政壓力的基礎(chǔ)，并按照責(zé)權(quán)利一致的原則，確定居委會(huì)撥款額度; 按照分類(lèi)，街道與居委會(huì)之間就社區(qū)事務(wù)建立行政執(zhí)行、管理輔助和服務(wù)購(gòu)買(mǎi)三種授權(quán)與委托關(guān)系; 實(shí)施雙向的考核評(píng)估制度，即賦予居委會(huì)考評(píng)街道的權(quán)限，將考評(píng)結(jié)果納入對(duì)街道的綜合評(píng)價(jià)體系。
2015 年施行的居委會(huì)“減負(fù)”，基本延續(xù)了“太倉(cāng)模式”的設(shè)計(jì)。政府借助自上而下的行政推動(dòng)，以雙向訂立行政事務(wù)分配的“契約”為基礎(chǔ)，通過(guò)降低行政機(jī)關(guān)恣意下派社區(qū)行政任務(wù)，降低居委會(huì)執(zhí)行行政事務(wù)的范圍和份額，達(dá)到有控制地“去行政化”和轉(zhuǎn)向自治事務(wù)的目標(biāo)。政府雖立意出臺(tái)一系列配套措施，但就如何界定社區(qū)“去行政化”的裁量標(biāo)準(zhǔn)與尺度，以及能否真正的“去行政化”，仍然存在疑問(wèn)。
三、“去行政化”困境: 理想觀念與體制現(xiàn)實(shí)的沖突我們發(fā)現(xiàn)，迄今為止，政府對(duì)居委會(huì)“去行政化”的努力，幾乎都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，居委會(huì)被“行政化”在蔓延，導(dǎo)致了新一輪“減負(fù)”要求。街道大部制改革因無(wú)力承受區(qū)各委辦局下達(dá)的任務(wù)，且無(wú)歸口負(fù)責(zé)科室而無(wú)果而終; 因街道層面行政事務(wù)繁雜，“撤街”后其行政職責(zé)如何重新配置，尤其在大城市，轄區(qū)面積大，治理環(huán)境復(fù)雜多變，“撤街”后區(qū)級(jí)政府統(tǒng)轄能力不足，事務(wù)收不上去。與此同時(shí)，“撤街”試點(diǎn)城市組建的“社區(qū)”功能出現(xiàn)“內(nèi)卷化”狀況。
于是，街道與居委會(huì)關(guān)系的傳統(tǒng)模式依然故我。與此同時(shí)，多地社區(qū)服務(wù)站則因社區(qū)規(guī)模設(shè)置、資金和人力保障等問(wèn)題，大多采取了“委居站”合體，一套人馬，多塊牌子、功能混雜，從而使行政職能無(wú)孔不入，強(qiáng)勢(shì)下沉，大幅擠占其他職能空間�！叭バ姓�化”可謂“理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感”。為何會(huì)如此? 居委會(huì)“去行政化”真的行得通嗎? 困境從何而來(lái)?在筆者看來(lái)，社區(qū)“去行政化”遭遇觀念與現(xiàn)實(shí)的沖突，體現(xiàn)為公民社會(huì)理論預(yù)設(shè)與國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)實(shí)然特征間的張力與摩擦，這使得政策執(zhí)行過(guò)程舉步維艱，難得其果，僅能進(jìn)行下達(dá)社區(qū)行政事務(wù)或機(jī)構(gòu)的數(shù)量削減。如果從國(guó)家權(quán)威治理結(jié)構(gòu)來(lái)剖析居委會(huì)被“行政化”的現(xiàn)實(shí)與“去行政化”的艱難，不難看到，國(guó)家現(xiàn)有治理模式所依存的體制運(yùn)作邏輯對(duì)其產(chǎn)生了決定性影響: 一方面，管理體制具有強(qiáng)烈的向下動(dòng)員、吸納、嵌入的內(nèi)生沖動(dòng)，形成特有的統(tǒng)合機(jī)制; 另一方面，作為國(guó)家在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的政策執(zhí)行者和協(xié)助者，社區(qū)居委會(huì)及其成員對(duì)政府的資源高度依賴，固化了政府與居委會(huì)的行政性聯(lián)結(jié)，造成其自治轉(zhuǎn)向的困難。從國(guó)家視角看，近現(xiàn)代基層結(jié)構(gòu)的形成與變化往往是中國(guó)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的產(chǎn)物。
這意味著，在央地、政社和官民關(guān)系中，政黨國(guó)家具有主導(dǎo)意義。依照周雪光的觀察發(fā)現(xiàn)，在國(guó)家政權(quán)建設(shè)進(jìn)程中形成的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，是由中央主導(dǎo)的權(quán)威體制，主體是以提升、擴(kuò)展中央的權(quán)力和資源統(tǒng)合能力為基本面的，它要求權(quán)力向上集中和資源向上汲取，同時(shí)，為了使國(guó)家統(tǒng)一的決策能夠在復(fù)雜、差異的地方基層得到有效執(zhí)行，于是，除了動(dòng)用非常規(guī)政策變通手段或運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制，允許地方科層系統(tǒng)執(zhí)行靈活性外，權(quán)威體制還需要超強(qiáng)的組織治理能力，“國(guó)家組織覆蓋范圍之廣、治理層次之深入，涉及內(nèi)容之繁多、行政性動(dòng)員之頻繁，是任何其他治理模式無(wú)法望其項(xiàng)背的。國(guó)家治理模式的這個(gè)特點(diǎn)意味著，權(quán)威體制對(duì)組織嚴(yán)密和協(xié)調(diào)程度設(shè)置提出了很高的要求�！�
由此可見(jiàn)，與權(quán)力向上集中運(yùn)動(dòng)并行的是，國(guó)家政權(quán)建設(shè)持續(xù)推動(dòng)向下的組織化過(guò)程，即國(guó)家通過(guò)自上而下的政治的、行政的和社會(huì)的動(dòng)員，使政黨和政府的組織力量向下延伸和嵌入，將社會(huì)資本吸納、包容進(jìn)體制之內(nèi)。從某種意義上說(shuō)，社區(qū)居委會(huì)組織的“行政化”現(xiàn)實(shí)，是國(guó)家權(quán)威治理體制運(yùn)行的必然結(jié)果，是其內(nèi)在邏輯及運(yùn)行慣性使然。首先，國(guó)家立法規(guī)定社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)黨和政府授權(quán)部分政治與行政事務(wù)管理政策的執(zhí)行和協(xié)助職能。梳理1980 年后國(guó)家頒布的相關(guān)法律、法規(guī)，包括《居委會(huì)組織法》在內(nèi)的共計(jì)38 個(gè)法律文件涉及居委會(huì)履行行政管理的責(zé)任。
其中，《居委會(huì)組織法》第三條規(guī)定，城市社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)政治整合、公共服務(wù)、民間調(diào)解、治安維護(hù)、政府協(xié)助、民意表達(dá)六大主要職能，表述為:
( 1) 宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛(ài)護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，開(kāi)展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)。
( 2) 辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)。
( 3) 調(diào)解民間糾紛。
( 4) 協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安。
( 5) 協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作;
( 6) 向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見(jiàn)、要求和提出建議。此外，37部單行法律法規(guī)提出了居委會(huì)應(yīng)該擔(dān)負(fù)的協(xié)助責(zé)任，指出市、市轄區(qū)的人民政府有關(guān)部門(mén)，需要居民委員會(huì)或者它的下屬委員會(huì)協(xié)助進(jìn)行的工作，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)同意并統(tǒng)一安排。市、市轄區(qū)的人民政府的有關(guān)部門(mén)，可以對(duì)居民委員會(huì)有關(guān)的下屬委員會(huì)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這些法律文件成為居委會(huì)承接各種來(lái)自政府各部門(mén)行政事務(wù)的法定依據(jù)。同時(shí)，對(duì)居委會(huì)履行執(zhí)行或協(xié)助之責(zé)的邊界、范圍、程度和方式界定的表述非常原則，這為政府向下“卸載”管理事務(wù)并延伸“行政化”的鏈條留下了很大彈性空間。其次，國(guó)家政策實(shí)施和行政管理嵌入常常有賴于基層民間“代理人”在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的支撐、推動(dòng)。國(guó)家權(quán)威管理體制的運(yùn)行，既要保證中樞決策權(quán)力統(tǒng)一集中，又要保證決策能夠有效執(zhí)行，成功嵌入社會(huì)，這不僅要需要科層組織體系，而且還要依靠處于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中被國(guó)家吸納并統(tǒng)合的民間“代理人”。權(quán)威體制有內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，以“行政化”社會(huì)動(dòng)員方式來(lái)調(diào)動(dòng)民間力量輔助。一是國(guó)家在集中權(quán)力和資源的同時(shí)，也承擔(dān)了極其廣泛的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化管理職能。依法、規(guī)范、專(zhuān)業(yè)化、滲透力強(qiáng)的科層體系有效履行管理職責(zé)是理想的狀態(tài)。但鑒于科層制度化治理能力所限，呈現(xiàn)邁克爾·曼所說(shuō)的在現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建中“國(guó)家專(zhuān)制力”( despotic power) 和“國(guó)家基礎(chǔ)行政能力”( infrastructure power) 兩種權(quán)力類(lèi)型的緊張和沖突，即國(guó)家集中和控制社會(huì)的能力強(qiáng)，但基礎(chǔ)行政管理的制度化程度及其有效地執(zhí)行能力不足，政策和管理嵌入社會(huì)的效度并不高。政府一方面是無(wú)所不包的管理事務(wù)，另一方面是力不從心、捉襟見(jiàn)肘的基層行政管理。
所以，當(dāng)政社之間關(guān)系尚屬控制而非平等合作時(shí)，政府自然依賴行政式動(dòng)員，調(diào)集民間“代理人”協(xié)助完成上級(jí)不斷下達(dá)的任務(wù); 二是行政管理體制中的“條塊”關(guān)系及其責(zé)任分配機(jī)制加劇向社區(qū)的行政“卸載”。我國(guó)行政管理體制運(yùn)行凸顯了“條塊”關(guān)系的內(nèi)在張力，強(qiáng)條弱塊往往使部門(mén)政策難以執(zhí)行，而強(qiáng)塊弱條，又導(dǎo)致中央控權(quán)不力并助長(zhǎng)地方主義，期間矛盾通過(guò)中央周期性放權(quán)進(jìn)行關(guān)系調(diào)適。分稅制改革后，中央政府及其部委權(quán)力增強(qiáng)，財(cái)政收入占比提高，由部門(mén)支配的專(zhuān)項(xiàng)支出擴(kuò)大，說(shuō)明中央和部門(mén)的權(quán)力集中，部門(mén)控制增強(qiáng)。與此同時(shí)，要求各級(jí)政府加強(qiáng)屬地管理責(zé)任，以問(wèn)責(zé)敦促“塊塊”履職。決策通過(guò)“條條”下達(dá)，分解到各級(jí)“塊塊”執(zhí)行，責(zé)任前推，及至行政體系末梢———街道，事務(wù)下沉，形成“上面千條線，下面一根針”的局面。
問(wèn)題在于，街道缺乏必要的人財(cái)物和專(zhuān)業(yè)能力對(duì)應(yīng)大量管理事務(wù)，它只能做“二傳手”，將部分責(zé)任前推向社區(qū)，使其充當(dāng)政府管理的協(xié)理，并按照上級(jí)的要求對(duì)辦事結(jié)果進(jìn)行考核。三是國(guó)家基礎(chǔ)信息系統(tǒng)不完備，信息資源管理的“部門(mén)化”及“碎片化”，導(dǎo)致信息共享、整合缺乏。因此，在管理中需要的基礎(chǔ)和動(dòng)態(tài)信息往往要從基層采集、監(jiān)測(cè)或予以證明，這也使得居委會(huì)必須履行各部門(mén)下派的“臺(tái)賬”和數(shù)據(jù)平臺(tái)維護(hù)之責(zé)。杜贊奇在考察20 世紀(jì)初中國(guó)國(guó)家—社會(huì)關(guān)系時(shí)曾指出，在一定意義上，國(guó)家建設(shè)在發(fā)展與社會(huì)的關(guān)聯(lián)時(shí)，其權(quán)力的作用有兩個(gè)方面，即國(guó)家政權(quán)希望官僚機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村居民點(diǎn)( 村莊) 之間建立直接的聯(lián)系。同時(shí)，不斷增加的財(cái)政汲取需求又迫使村莊形成保護(hù)型經(jīng)紀(jì)體制，以承擔(dān)國(guó)家下派的任務(wù)。第三，社會(huì)居委會(huì)對(duì)政府資源的嚴(yán)重依賴，也使得“行政化”運(yùn)作方式具有一定的社會(huì)基礎(chǔ)。在政府主導(dǎo)的管理體制下，居委會(huì)委員身份趨于“行政化”，他們雖然沒(méi)有官秩級(jí)別，但自治角色模糊，行政官員色彩濃重，行為方式官氣重，被稱為“居委會(huì)干部”。
這一狀況的形成與居委會(huì)對(duì)政府資源的高度依賴密不可分。在人力資源上，居委會(huì)成員的選用首先基于其“上級(jí)主管”———街道的提名和認(rèn)同，即居委會(huì)換屆中人選的提名權(quán)在政府，然后通過(guò)選舉程序當(dāng)選，且居委會(huì)成員本土化率低。居委會(huì)面向社會(huì)招聘需征得街道同意，甚至由街道直接組織招聘，選聘人員常以借用名義被街道職能科室留用。在財(cái)務(wù)資源上，居委會(huì)的辦公工作經(jīng)費(fèi)均按照“街管居用”的原則管理。街道以年度統(tǒng)一撥付，居委會(huì)開(kāi)展公共服務(wù)、公益事業(yè)或臨時(shí)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)絕大多數(shù)情況需要向街道申請(qǐng)并審批，使用均有嚴(yán)格審批程序和財(cái)務(wù)管理。因而，街道的任務(wù)和要求成為居委會(huì)的指揮棒，居委會(huì)難有行為的自主性，更缺乏回應(yīng)居民利益的動(dòng)力和資源支撐，如此，行政化維系了政府與居委會(huì)之間的基本關(guān)系格局。
四、結(jié)語(yǔ):
“去行政化”可能的前景何艷玲、蔡禾研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城市居民自治組織改革存在“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，舊有的關(guān)系結(jié)構(gòu)不斷被復(fù)制。�灛伂撃敲�，此輪以居委會(huì)“減負(fù)”來(lái)改革政府與居委會(huì)的組織間關(guān)系的方式是否真正奏效? 是否能夠倒逼政府進(jìn)行內(nèi)部權(quán)力關(guān)系和政社權(quán)力關(guān)系的調(diào)整? 在國(guó)家權(quán)威治理結(jié)構(gòu)下，尤其是在政府不斷加強(qiáng)對(duì)基層的再組織化背景下，“去行政化”是否又會(huì)循環(huán)導(dǎo)致“再行政化”?
概括地說(shuō)，社區(qū)“去行政化”的前景不外有三:
一是政府存在下放行政事務(wù)的沖動(dòng)，但居委會(huì)拒絕照單執(zhí)行，其間進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，倒逼政府要么改變下達(dá)任務(wù)的方式，形成契約或溝通合作的機(jī)制，要么促進(jìn)政府層級(jí)間職責(zé)權(quán)力的合理分配，增強(qiáng)上級(jí)機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任的要求，改善部門(mén)集權(quán)及其責(zé)任下推的狀況，在體制機(jī)制上逐步解決導(dǎo)致社區(qū)“行政化”的核心問(wèn)題;
二是在存量上減少社區(qū)居委會(huì)承載的行政事務(wù)，降低其“行政性”份額，但不改變導(dǎo)致“行政化”的內(nèi)生機(jī)理，這樣產(chǎn)生的結(jié)果勢(shì)必是“行政化”的反彈，因?yàn)闄?quán)威體制的慣性依然具有下沉責(zé)任的強(qiáng)烈動(dòng)力。同時(shí)，隨著執(zhí)政黨和政府在基層再組織化政策加強(qiáng)，統(tǒng)合的組織化策略向基層下嵌，上級(jí)機(jī)關(guān)采取“包村包片包組”措施，一些地方的社區(qū)書(shū)記進(jìn)入“事業(yè)”編制，顯示出社區(qū)“行政化”趨勢(shì)有可能進(jìn)一步加強(qiáng)而不是減弱;
三是認(rèn)同現(xiàn)階段社區(qū)居委會(huì)部分“行政化”功能的合理性，在此基礎(chǔ)上，建立精細(xì)的管理事務(wù)類(lèi)型，通過(guò)分類(lèi)，運(yùn)用多種工具，在政府與居委會(huì)之間建立授權(quán)委托、外包購(gòu)買(mǎi)、協(xié)同治理關(guān)系; 同時(shí)，政府規(guī)范居委會(huì)的工作流程和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，逐步成為以“任務(wù)為導(dǎo)向”的基層治理合作伙伴。社區(qū)居委會(huì)何去何從，還有待我們進(jìn)一步觀察。
但我們期待社區(qū)居委會(huì)組織“去行政化”改革的最終目標(biāo)依然是居委會(huì)回歸其本位自治職能，更多代表社區(qū)居民表達(dá)利益訴求，組織居民議事協(xié)商，培育共同體精神，自下而上地參與并影響地方公共政策和社區(qū)建設(shè)議程。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的首要前提是國(guó)家治理模式的轉(zhuǎn)型，構(gòu)建執(zhí)政黨、政府與社會(huì)之間的新型關(guān)系，以法治的途徑界定政府層級(jí)間的職責(zé)和權(quán)利關(guān)系，進(jìn)而厘清基層政府與居委會(huì)之間的范圍和界限，并綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律的政策工具，通過(guò)契約、委托、服務(wù)購(gòu)買(mǎi)等方式，形成政黨—政府—社會(huì)間的良性互動(dòng)與合作。居委會(huì)組織能力成長(zhǎng)固然重要，但在我國(guó)，如果沒(méi)有執(zhí)政黨和政府治理觀念與方式的優(yōu)先變革，沒(méi)有明確的頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)，有效推動(dòng)基層社會(huì)治理前行是難以想象的。