1 我國(guó)規(guī)劃許可的特點(diǎn)

1.1 利益主體多元

在公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)的城市規(guī)劃與城市開(kāi)發(fā)建設(shè)呈現(xiàn)出“二位一體”的特征。具體而言，我國(guó)是通過(guò)城市規(guī)劃對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行空間落實(shí)的，其建設(shè)活動(dòng)不存在多種發(fā)展的可能性。因此，對(duì)于這種由政府或單位實(shí)施城市規(guī)劃的建設(shè)活動(dòng)不能稱為“開(kāi)發(fā)控制”，而應(yīng)稱為“規(guī)劃實(shí)施”。以政府、單位為主體的建設(shè)活動(dòng)在城市發(fā)展中具有重要意義，特別是在規(guī)劃選址意見(jiàn)書及用地規(guī)劃許可階段，政府或單位對(duì)重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施及保障房等公益性建設(shè)活動(dòng)的規(guī)劃許可與一般面向市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)活動(dòng)的規(guī)劃許可有著本質(zhì)的不同。具體而言，建設(shè)活動(dòng)由政府體制內(nèi)部的調(diào)控機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)，是技術(shù)性的問(wèn)題;而面向市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)活動(dòng)的規(guī)劃許可實(shí)際上是通過(guò)調(diào)整土地開(kāi)發(fā)權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，直接參與了社會(huì)資源的再分配過(guò)程，屬于利益協(xié)調(diào)問(wèn)題，需要通過(guò)各種制度性的程序來(lái)保障。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，盡管大部分的項(xiàng)目投資都來(lái)源于市場(chǎng)，但以政府、單位為主體實(shí)施的非營(yíng)利性項(xiàng)目建設(shè)仍占有一定比例，如廣州規(guī)劃許可公示的案例數(shù)據(jù)中有將近23.62%的許可項(xiàng)目為非營(yíng)利性的建設(shè)活動(dòng)。由此可見(jiàn)，目前我國(guó)城市的規(guī)劃許可并未針對(duì)不同申請(qǐng)主體的項(xiàng)目進(jìn)行具體的業(yè)務(wù)分類，難以體現(xiàn)政府統(tǒng)籌項(xiàng)目和市場(chǎng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在行政許可方面的不同性質(zhì)。

1.2 許可對(duì)象廣泛

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，建成環(huán)境管理工作日益重要，如廣州近三年關(guān)于選址意見(jiàn)書和用地規(guī)劃許可的申請(qǐng)案件增量不明顯，但關(guān)于建成環(huán)境的建設(shè)工程規(guī)劃許可申請(qǐng)案件數(shù)量顯著增長(zhǎng)。此外，由于建成環(huán)境涉及面廣，開(kāi)發(fā)控制的對(duì)象范圍不斷擴(kuò)展，現(xiàn)行法律法規(guī)中也經(jīng)常出現(xiàn)“報(bào)經(jīng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)”的規(guī)定，如增加消防樓梯、電梯的批準(zhǔn);對(duì)挖掘城市道路的批準(zhǔn);對(duì)改變建筑雨蓬、連廊等構(gòu)筑物的批準(zhǔn);對(duì)改變住宅外立面的批準(zhǔn)等，這些開(kāi)發(fā)活動(dòng)均符合行政許可的特征，已經(jīng)被納入建設(shè)工程規(guī)劃許可的范圍，并在規(guī)劃許可中占有部分的比例。然而，盡管《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》新增了《鄉(xiāng)村建筑工程規(guī)劃許可證》審批制度，但并未改變《城市規(guī)劃法》確立的案例式規(guī)劃許可制度( 由于新建建筑涉及的利益重大、程序復(fù)雜，適合進(jìn)行案例式管理)，規(guī)劃部門的工作重心和焦點(diǎn)仍停留在新建建筑的規(guī)劃許可申請(qǐng)上，也并沒(méi)有及時(shí)轉(zhuǎn)變規(guī)劃許可的審批思維，這主要體現(xiàn)在3 個(gè)方面：①對(duì)地下空間的開(kāi)發(fā)缺乏分類，并未對(duì)地下商業(yè)與市政設(shè)施、人防建設(shè)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，一些地下商業(yè)開(kāi)發(fā)以各種名目混淆視聽(tīng);②沒(méi)有從規(guī)劃許可的角度對(duì)用地功能的轉(zhuǎn)換進(jìn)行細(xì)分，規(guī)劃管理難以適應(yīng)實(shí)踐需求，實(shí)際發(fā)生的項(xiàng)目數(shù)量與申請(qǐng)數(shù)量不成正比;③在小型開(kāi)發(fā)活動(dòng)中缺乏對(duì)相鄰利益、公共利益影響的研究，如對(duì)于近年來(lái)出現(xiàn)的大量舊樓加裝電梯的申請(qǐng)，由于缺乏規(guī)劃許可的相關(guān)研究，規(guī)劃部門的行政許可效率較低。由此可見(jiàn)，隨著許可對(duì)象范圍的擴(kuò)大及規(guī)劃許可申請(qǐng)內(nèi)容的日益紛繁復(fù)雜，耗費(fèi)大量行政資源的案例式管理已不適應(yīng)當(dāng)前規(guī)劃管理實(shí)踐的需求，重大項(xiàng)目的決策時(shí)間常被壓縮，城市精細(xì)化管理成為必然。為此，新西蘭對(duì)各種類型的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行細(xì)化，簡(jiǎn)化了行政審批程序，在許可申請(qǐng)報(bào)批時(shí)只需遞交針對(duì)土地開(kāi)發(fā)行為的申請(qǐng)，提高了行政效率;英國(guó)則通過(guò)開(kāi)發(fā)規(guī)則將普遍性的開(kāi)發(fā)活動(dòng)從具體規(guī)劃編制項(xiàng)目中抽離出來(lái)，由案例式管理轉(zhuǎn)向通則式管理，以便于管理的公平、公正與公開(kāi)。

1.3 許可程序單一

申請(qǐng)主體的不同決定了規(guī)劃許可性質(zhì)的不同，現(xiàn)階段對(duì)建成環(huán)境管理的重視也大大拓展了規(guī)劃許可對(duì)象的范圍。然而，我國(guó)仍沿用以往針對(duì)工程管理的手段來(lái)進(jìn)行規(guī)劃許可的審批。例如，通過(guò)對(duì)深圳、廣州、北京和上海4個(gè)城市規(guī)劃許可程序的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，這四個(gè)城市雖然對(duì)審批的時(shí)限要求有所不同，但都是從建設(shè)階段的劃分角度來(lái)對(duì)規(guī)劃許可的程序進(jìn)行分類，并未從規(guī)劃許可的程序方面進(jìn)行探索;此外，同一個(gè)建設(shè)階段中所有的規(guī)劃許可的程序并沒(méi)有差別，這不但沒(méi)有體現(xiàn)規(guī)劃許可對(duì)象的申請(qǐng)主體與項(xiàng)目重要性的區(qū)別，也沒(méi)有體現(xiàn)出對(duì)行政資源的有效分配。與深圳、廣州等城市相比，香港和英國(guó)的規(guī)劃許可程序相對(duì)快捷。香港將規(guī)劃許可分為許可、限制和禁止3 類，許可類建設(shè)項(xiàng)目只要屬于許可范圍的，馬上就可以進(jìn)行備案式審批;限制類建設(shè)項(xiàng)目都需要經(jīng)過(guò)研究與論證;禁止類建設(shè)項(xiàng)目則沒(méi)有商討的余地。英國(guó)把規(guī)劃申請(qǐng)分為主要和次要兩類，大部分次要的規(guī)劃申請(qǐng)通過(guò)授權(quán)下放到次級(jí)地方規(guī)劃當(dāng)局，并通過(guò)簡(jiǎn)化的程序得到迅速處理，而主要的規(guī)劃申請(qǐng)則必須通過(guò)協(xié)商、申請(qǐng)和公示等程序。隨著改革開(kāi)放的不斷推進(jìn)和分稅制的不斷完善，規(guī)劃許可行政權(quán)力向市級(jí)以下的地方機(jī)關(guān)分權(quán)是必然趨勢(shì)，也是對(duì)新的行政管理需求的適應(yīng)。然而，對(duì)于地方政府推行的制度創(chuàng)新工作，國(guó)家需要承擔(dān)一定的政治風(fēng)險(xiǎn)成本，因此為了減少這種成本，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的行政許可分類不失為一個(gè)較為現(xiàn)實(shí)的選擇。由此可見(jiàn)，對(duì)規(guī)劃許可的程序分類研究或?qū)⒊蔀橐?guī)劃行政權(quán)力下放的依據(jù)。

2 行政管理角度的規(guī)劃許可

2.1 規(guī)劃許可的設(shè)定與利益主體相關(guān)

行政許可設(shè)定作為限制公民行為自由的手段，應(yīng)當(dāng)受到《憲法》的規(guī)制[8]，其正當(dāng)性依據(jù)源自憲法第五十一條，1993 年《憲法》修正為“市場(chǎng)在社會(huì)主義國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”，這意味著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制得到《憲法》的肯定②。隨著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，《行政許可法》的首要立法目的之一就是規(guī)范、控制行政許可設(shè)定。因此，行政許可的設(shè)定是定位于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的。然而，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在失靈現(xiàn)象，當(dāng)今行政法的功能更多地承載著如何讓行政機(jī)關(guān)更好地實(shí)現(xiàn)公共福祉這一目標(biāo)，有必要要求從傳統(tǒng)的司法移至行政乃至立法角度來(lái)重新認(rèn)識(shí)、解讀行政法。從立法與行政的角度解讀行政許可，行政許可不再是權(quán)利或義務(wù)的一面，而是作為政府規(guī)制的一種政策工具，其經(jīng)濟(jì)學(xué)定義是：規(guī)制是由行政機(jī)關(guān)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或者間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策的一般規(guī)制或者特殊行為。

因此，行政許可最為本質(zhì)的屬性在于以公權(quán)的形式干預(yù)屬于市民社會(huì)范疇的東西及屬于特殊形態(tài)的私權(quán)范疇的東西。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，規(guī)劃行政權(quán)力在行政審批改革的實(shí)施進(jìn)程中沒(méi)有正確區(qū)分不同的利益主體，一些原本屬于行政審批事項(xiàng)的項(xiàng)目，通過(guò)行政許可的設(shè)定，由市場(chǎng)來(lái)扮演政府統(tǒng)籌建設(shè)的角色，喪失了規(guī)劃調(diào)整公共利益的功能。通過(guò)上述分析可知，建設(shè)活動(dòng)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府實(shí)施城市規(guī)劃的物質(zhì)性活動(dòng)的總稱。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后，城市的建設(shè)主體多元化，政府統(tǒng)籌的建設(shè)活動(dòng)面對(duì)的是公益性的規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目，不存在市場(chǎng)利益問(wèn)題，調(diào)整的是政府內(nèi)部的關(guān)系，不受《行政許可法》的限制，因此其審批的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)限定為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)。通過(guò)追溯行政許可設(shè)定的立法、司法解讀，明晰建設(shè)活動(dòng)不屬于行政許可的范疇，規(guī)劃管理部門不僅可以通過(guò)內(nèi)部程序提高行政效率，減免不必要的行政成本，同時(shí)也可以加強(qiáng)政府在統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)方面的協(xié)調(diào)作用。

2.2 規(guī)劃許可的權(quán)利與許可對(duì)象相關(guān)

由于權(quán)利與義務(wù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系和交叉性，從《行政許可法》對(duì)行政許可做出的規(guī)定來(lái)看，針對(duì)不同的許可對(duì)象，將許可分為普通許可與特別許可( 以下簡(jiǎn)稱“特許”) ③，其性質(zhì)、功能和適用條件具有很大的差別。普通許可的目的是防止危險(xiǎn)、保障安全和維護(hù)公共利益;而特許的本質(zhì)是分配稀缺資源，實(shí)現(xiàn)收益最大化，這種出讓的結(jié)果是受特許人獲得了財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此，普通許可與特許的本質(zhì)區(qū)別為是否授益行政行為。在普通許可的場(chǎng)合，行政許可機(jī)關(guān)對(duì)于具備許可條件和標(biāo)準(zhǔn)的被許可人沒(méi)有拒絕授予許可的權(quán)力;相反，行政許可機(jī)關(guān)對(duì)于是否授予行政特許擁有較大的自由裁量權(quán)。對(duì)于特許，受特許人一旦得到許可，將會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)持續(xù)獲益，法律因而對(duì)其權(quán)利的行使往往規(guī)定一定的條件，只有當(dāng)行政相對(duì)方具備了這些條件時(shí)才可以行使該權(quán)利并從事相應(yīng)的活動(dòng)。特許既可以被理解為一種可以用來(lái)保護(hù)“公共利益”的規(guī)則，又可以被理解為“私人利益集團(tuán)尋租行為的產(chǎn)物”。

因此，基于特許取得的許可是一種可以訴請(qǐng)保護(hù)的利益，適用于信賴原則。根據(jù)普通許可與特許的區(qū)別，可以明確《建筑用地規(guī)劃許可證》和《建筑工程規(guī)劃許可證》中針對(duì)不同對(duì)象的分類申請(qǐng)，包括特許與普通許可。然而，目前《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及各地地方性法規(guī)的許可程序都沒(méi)有區(qū)分普通許可和特許的不同，如舊樓電梯的加建，規(guī)劃部門的職責(zé)是審核消防、采光和通風(fēng)等工程問(wèn)題，然而許可對(duì)象的特殊性在于相關(guān)業(yè)主因電梯加建的成本和利益分配問(wèn)題，在申請(qǐng)規(guī)劃許可之前沒(méi)有進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)和溝通，而是將利益協(xié)調(diào)的責(zé)任置于規(guī)劃部門，使規(guī)劃部門耗費(fèi)了大量的時(shí)間與精力。而對(duì)于地下空間的開(kāi)發(fā)，不管其開(kāi)發(fā)模式是商業(yè)還是人防工程，都是有顯著區(qū)別的，若是商業(yè)開(kāi)發(fā)則構(gòu)成特許，其容積率應(yīng)計(jì)入用地指標(biāo)，并應(yīng)按照特許的權(quán)利與責(zé)任完善相關(guān)程序。由于普通許可和特許具有不同的法律屬性，只有對(duì)規(guī)劃許可對(duì)象進(jìn)行細(xì)分，才能明晰其不同的權(quán)利與責(zé)任，這不僅有利于減輕規(guī)劃部門的決策責(zé)任，也有利于保護(hù)申請(qǐng)者的權(quán)益。

2.3 規(guī)劃許可的效率與許可程序相關(guān)

行政資源的有限性決定了行政效率是行政程序的一個(gè)基本價(jià)值，行政效率的提高則意味著行政程序成本的最小化�！缎姓�許可法》關(guān)于行政許可的實(shí)施程序規(guī)定得比較詳細(xì), 但明確行政權(quán)力運(yùn)行的基本原則、流程等專項(xiàng)規(guī)定的行政程序法至今仍然缺位⑤。在規(guī)劃行政領(lǐng)域，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為實(shí)體法，對(duì)規(guī)劃許可程序也沒(méi)有作出詳細(xì)的規(guī)定。國(guó)家法律、部門性法規(guī)在立法領(lǐng)域的空白使其遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)行政許可的實(shí)際需求。如果將行政程序中的時(shí)間耗費(fèi)作為一種與經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)有關(guān)的行政資源計(jì)入程序直接成本，那么規(guī)劃許可程序的繁瑣、效率低下對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響則是難以忽略的，因此提高規(guī)劃許可的行政效率是行政改革的主要方向。規(guī)劃許可行為在實(shí)踐過(guò)程中形成了較為復(fù)雜的類型，特別是在建成環(huán)境的管理階段，許可對(duì)象越來(lái)越廣泛，對(duì)有些行政許可行為( 如構(gòu)筑物加建、外立面改造等小型開(kāi)發(fā)活動(dòng)) 完全可以設(shè)置簡(jiǎn)易程序，這既有利于提高行政效率,又有利于節(jié)省行政相對(duì)人的成本。此外，對(duì)于具有重大影響的規(guī)劃許可項(xiàng)目，如果倉(cāng)促?zèng)Q策將對(duì)城市造成難以估量的損失，因此應(yīng)該對(duì)聽(tīng)證、公示等程序的實(shí)施有明確的規(guī)定，從而保護(hù)公共利益及相關(guān)主體的利益。權(quán)力下放也是提高行政效率的有效手段之一，然而分權(quán)程度可能會(huì)隨時(shí)間而變化，因此隨著現(xiàn)行政策框架和政治環(huán)境的變化[15]，在任何時(shí)候都必須根據(jù)城市實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r和階段，以及規(guī)劃許可程序的分類進(jìn)行不同程度的權(quán)力下放。

3 規(guī)劃許可的分類

通過(guò)對(duì)規(guī)劃許可對(duì)象的數(shù)據(jù)進(jìn)行研究分析發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃許可的類型、性質(zhì)隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷變化，為適應(yīng)規(guī)劃許可行政的需要，規(guī)劃許可的項(xiàng)目管理宜從目前單純按建設(shè)階段分類管理的辦法，逐步向按項(xiàng)目利益主體與項(xiàng)目重要性相結(jié)合進(jìn)行分類許可的管理辦法轉(zhuǎn)變，并改進(jìn)現(xiàn)有的許可程序。

3.1 按利益主體分類

按利益主體進(jìn)行分類的首要任務(wù)是區(qū)分建設(shè)活動(dòng)與開(kāi)發(fā)活動(dòng)的異同，區(qū)分內(nèi)部協(xié)調(diào)的行政認(rèn)可與外部法律管理的規(guī)劃許可的不同，將小型開(kāi)發(fā)活動(dòng)納入規(guī)劃管理范疇，并明確規(guī)劃許可的內(nèi)容，如明確行政認(rèn)可、默認(rèn)許可或規(guī)劃許可的范圍。

3.1.1 行政認(rèn)可

通過(guò)對(duì)規(guī)劃許可利益主體的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，選址意見(jiàn)書的申請(qǐng)主體并不包括開(kāi)發(fā)商和個(gè)人。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，只有劃撥用地提供了國(guó)有土地使用權(quán)才需要申請(qǐng)選址意見(jiàn)書，而從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代延續(xù)下來(lái)的選址意見(jiàn)書已經(jīng)脫離了行政許可的基本范疇。從某種意義上看，選址意見(jiàn)書的實(shí)質(zhì)相當(dāng)于一種“規(guī)劃”或“計(jì)劃”，而并非“行政許可”。在《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》與《建筑工程規(guī)劃許可證》申請(qǐng)階段，有部分以政府、事業(yè)單位為申請(qǐng)主體的項(xiàng)目，如保障性住房、安置房;教育、醫(yī)療、行政辦公和體育等公共設(shè)施;大學(xué)城、亞運(yùn)城、汽車城、港口和會(huì)展中心等國(guó)家、省屬重點(diǎn)工程項(xiàng)目，這類公益性項(xiàng)目應(yīng)該歸類為內(nèi)部協(xié)調(diào)的行政許可范疇。而在日本，以國(guó)都道府為開(kāi)發(fā)主體的開(kāi)發(fā)、具有公益性目的的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施等的開(kāi)發(fā)( 如鐵路、 醫(yī)療設(shè)施的建設(shè))以及土地區(qū)劃整理事業(yè)等是不納入開(kāi)發(fā)許可范圍的。因此，為加快城市建設(shè)步伐、提高行政效率并理順政府部門之間的關(guān)系，建議對(duì)選址意見(jiàn)書及部分以公共利益為目的、以政府部門及事業(yè)單位為申請(qǐng)主體的項(xiàng)目實(shí)行行政認(rèn)可制度。而認(rèn)可制度與許可制度又有所差別，認(rèn)可制度是簡(jiǎn)化行政許可的程序、環(huán)節(jié)和要求，變外部法律管理程序?yàn)檎�府�?nèi)部的協(xié)調(diào)程序，明確實(shí)施者的責(zé)任，是提高城市規(guī)劃實(shí)施效率的有效手段。

3.1.2 默認(rèn)許可

開(kāi)發(fā)活動(dòng)的范疇很廣，但是部分開(kāi)發(fā)活動(dòng)并沒(méi)有構(gòu)成對(duì)公共利益、相鄰利益的影響，并不符合《行政許可法》對(duì)許可對(duì)象的設(shè)定，因此對(duì)一些可能構(gòu)成開(kāi)發(fā)行為但無(wú)須許可的活動(dòng)應(yīng)予以明確，從而使每一類型的開(kāi)發(fā)活動(dòng)都被納入法律管理范疇而又能提高行政效率，這類許可被稱之為通則式管理。例如，英國(guó)對(duì)這一類開(kāi)發(fā)活動(dòng)的管理方式是編制《一般開(kāi)發(fā)規(guī)則》，明確誰(shuí)具有“被許可的開(kāi)發(fā)權(quán)(Permitted DevelopmentRights)”;新西蘭是將開(kāi)發(fā)活動(dòng)分為6 類，其中允許開(kāi)發(fā)活動(dòng)僅限于小型的土地開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，提交申請(qǐng)即可獲得《開(kāi)發(fā)活動(dòng)符合規(guī)劃要求證書》(Certificate of Compliance);日本則限定開(kāi)發(fā)面積在1 000 m2 以下的開(kāi)發(fā)或在三大都市圈建成區(qū)( 城市化促進(jìn)地域) 開(kāi)發(fā)面積在 500 m2 以下的開(kāi)發(fā)無(wú)需申請(qǐng)?jiān)S可。我國(guó)應(yīng)借鑒這些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行通則式管理的研究和探索。

3.1.3 規(guī)劃許可

《行政許可法》雖然規(guī)定準(zhǔn)予設(shè)立行政許可的事項(xiàng)，但僅僅為原則性的寬泛論述�！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)《建筑工程規(guī)劃許可證》的申請(qǐng)對(duì)象作出規(guī)定，而隨著城市開(kāi)發(fā)與建設(shè)環(huán)境的復(fù)雜化，這個(gè)規(guī)定已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)實(shí)際規(guī)劃許可的需要，因此對(duì)符合行政許可特征的開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行定義非常重要，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及地方性的規(guī)劃法規(guī)都需要進(jìn)行修改并作出詳細(xì)規(guī)定，從法律的層面限定規(guī)劃許可的范疇。

3.2 按許可對(duì)象分類

對(duì)規(guī)劃許可對(duì)象進(jìn)行細(xì)分，在法律上厘清規(guī)劃部門、申請(qǐng)者和利益相關(guān)人的法律責(zé)任，是實(shí)行法治的重要舉措。本文通過(guò)對(duì)規(guī)劃對(duì)象的數(shù)據(jù)分析，結(jié)合《行政許可法》的普通許可和特許分類方法對(duì)許可對(duì)象進(jìn)行行政法分類。

3.2.1 特許

由上述分析可知，特許的本質(zhì)是分配稀缺資源并從中獲益，主要包括個(gè)人住宅、商業(yè)、商業(yè)住宅和廠房等新建筑的開(kāi)發(fā);地下商業(yè)、車庫(kù)的新建;增加面積及改變?nèi)莘e率的改建、擴(kuò)建;不同用地類別的功能轉(zhuǎn)換等。這些開(kāi)發(fā)活動(dòng)均符合特許的條件，應(yīng)在地方性的規(guī)劃法規(guī)中予以確認(rèn)，明確相關(guān)主體的公眾參與、聽(tīng)證、行政復(fù)議、上訴及利益補(bǔ)償?shù)葯?quán)利，同時(shí)也對(duì)規(guī)劃部門的自由裁量權(quán)形成制約，防止權(quán)力的濫用。

3.2.2 普通許可

盡管新建建筑、地下空間和用地類別的功能轉(zhuǎn)換獲得了土地開(kāi)發(fā)或再開(kāi)發(fā)的權(quán)利，但特許還有一個(gè)重要的特質(zhì)是開(kāi)發(fā)者從中獲益，因此對(duì)于公共設(shè)施類( 教育、醫(yī)療、行政辦公、民政、社區(qū)中心、體育和宗教等)、保障性住房和安置房等公共性住宅、地下人防和市政設(shè)施，以及同一用地類別的功能轉(zhuǎn)換，均應(yīng)屬于普通許可的范疇。此外，一些小型的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，如增設(shè)電梯、樓梯和消防梯等附屬設(shè)施，配套連廊、平臺(tái)和門亭等構(gòu)筑物，外立面修繕，不改變?cè)�有功能的拆除、重建、裝修，以及場(chǎng)地、園林、綠化和圍墻建設(shè)等，均屬于普通許可。對(duì)于這些類型的普通許可，可以編制專項(xiàng)的規(guī)劃許可條例，為規(guī)劃?rùn)?quán)力下放的決策提供依據(jù)并減輕行政壓力。

3.3 按許可程序分類

根據(jù)規(guī)劃許可的對(duì)象特點(diǎn)及其在法律上的屬性，可將其分為普通許可和特許，但這個(gè)分類并不能決定許可程序的簡(jiǎn)單或復(fù)雜。規(guī)劃許可程序主要取決于專業(yè)決策的難易程度及對(duì)利益相關(guān)者的影響程度，而許可程序的分類也是規(guī)劃行政權(quán)力下放的依據(jù)。根據(jù)《行政許可法》及國(guó)外規(guī)劃許可制度的經(jīng)驗(yàn)，建議將規(guī)劃許可的程序分為以下3 類。

3.3.1 簡(jiǎn)易程序部分規(guī)劃許可

被視為簡(jiǎn)單的或輕微的許可，如構(gòu)筑物、外立面改造和場(chǎng)地改造等，規(guī)劃管理人員根據(jù)專業(yè)規(guī)范、法律條文和管理經(jīng)驗(yàn)可以作出判斷而無(wú)需集體決策，對(duì)于這類規(guī)劃申請(qǐng)可以通過(guò)行政分權(quán)下放到地方規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批，或者通過(guò)簡(jiǎn)化程序由市級(jí)規(guī)劃部門集中審批。規(guī)劃許可申請(qǐng)同時(shí)涉及到文化局、環(huán)保局、市政園林局、市交委和消防局等部門，申請(qǐng)者往往奔波于不同部門之間。為了提高行政效率，《行政許可法》第二十六條規(guī)定了方便當(dāng)事人辦理行政許可的若干制度, 主要包括統(tǒng)一受理( 即通常所說(shuō)的“一個(gè)窗口對(duì)外”)、統(tǒng)一辦理( 即“并聯(lián)審批”)、聯(lián)合辦理和集中辦理( 即“一站式審批”) 等，這些措施對(duì)提高行政效率起到很大的作用。然而，應(yīng)該明晰的是，上述措施并非施行相對(duì)集中行政許可權(quán)，不屬于行政許可的程序范疇，因此并不能歸到簡(jiǎn)易程序中。

3.3.2 一般程序

對(duì)于一般的規(guī)劃申請(qǐng)，可根據(jù)規(guī)劃或開(kāi)發(fā)控制條例作出決策，包括大部分的建設(shè)用地規(guī)劃許可，由于控規(guī)編制為建設(shè)用地規(guī)劃許可提供了開(kāi)發(fā)控制的依據(jù)，許可的程序主要集中在規(guī)劃部門內(nèi)部的討論和審查;對(duì)于建設(shè)工程規(guī)劃許可中的功能轉(zhuǎn)換和新建地上、地下建筑，以及新建市政設(shè)施、舊樓電梯安裝等，這類申請(qǐng)往往需要征求環(huán)保、工商、文化和消防等其他部門的意見(jiàn)，且具有很強(qiáng)的地方性，區(qū)級(jí)、街道級(jí)規(guī)劃部門更了解項(xiàng)目申請(qǐng)的具體情況，這類申請(qǐng)可以部分下放到地方規(guī)劃局。一般程序的規(guī)劃許可應(yīng)設(shè)置公眾參與，使公眾獲得知情權(quán)，并保留市級(jí)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的抽查與否決權(quán)力。

3.3.3 復(fù)雜程序

第三類是重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和重要地段的開(kāi)發(fā)與再開(kāi)發(fā)的許可程序，在其申請(qǐng)過(guò)程中可能對(duì)原有的規(guī)劃進(jìn)行修改。因?yàn)檫@類項(xiàng)目的決策是非常困難的，決策過(guò)程也很冗長(zhǎng)，需要進(jìn)行多輪的專家論證和公眾討論，因此應(yīng)預(yù)留充足的時(shí)間，由市級(jí)規(guī)劃局進(jìn)行協(xié)調(diào)，經(jīng)由規(guī)劃委員會(huì)進(jìn)行決策并上報(bào)省建設(shè)廳進(jìn)行備案，保留省級(jí)部門的抽查與否決權(quán)力。

4 結(jié)語(yǔ)

關(guān)于規(guī)劃許可的分類探討，其根本目的在于厘清規(guī)劃許可的設(shè)定范疇，改進(jìn)許可的程序，將主要的精力放在重要的規(guī)劃申請(qǐng)上，對(duì)次要的開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行高效的簡(jiǎn)化審批。同時(shí)，也根據(jù)許可的分類在行政與法律上厘清規(guī)劃部門的責(zé)任與權(quán)力，給予申請(qǐng)者應(yīng)有的利益保障。