一、走出將政府公信力建設(shè)定位于道德建設(shè)的誤區(qū)

有關(guān)提高政府公信力的理論研究最近10多年來如雨后春筍般呈現(xiàn)，占據(jù)著新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)、學(xué)術(shù)期刊、調(diào)研文集、理論專著的大量空間，其百花齊放、百家爭鳴的場景著實(shí)讓我們對提高政府公信力充滿信心，充滿期待。透過紛繁熱鬧的聽覺和視角感受，基于理性考量予以認(rèn)真梳理后會發(fā)現(xiàn)，研究者深邃的理論素養(yǎng)、慎密的邏輯建構(gòu)、美好善良的動機(jī)愿望，將提高政府公信力的理論研究已經(jīng)推進(jìn)到了一個相當(dāng)高的層級，也在相當(dāng)程度上推動了政府公信力建設(shè)。但是如果認(rèn)為政府將這些研究成果予以充分運(yùn)用，就可以解決公信力建設(shè)的所有問題，那就過高評估了這些理論研究成果的應(yīng)用價(jià)值了。政府公信力建設(shè)過程中很多非常嚴(yán)重的問題的存在表明，我們的政府公信力建設(shè)還處于初始起步階段，還面臨一道道過不去的坎。因?yàn)檫@些研究成果絕大多數(shù)尚停留在號-召、說教、道德感化層面，沒有接地氣，沒有付諸實(shí)施的現(xiàn)實(shí)路徑。在提高政府公信力方面做得卓有成效的地區(qū)和部門，往往不是基于較高的理性認(rèn)識使然，而更多的是取決于個別領(lǐng)導(dǎo)的個性特征或氣質(zhì)。一個為人正直、誠信務(wù)實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)，通常將自身為人處世的原則運(yùn)用于他所領(lǐng)導(dǎo)的單位或部門，珍惜政府這張臉面的正面形象如同珍惜自身個人的臉面一樣重要，甚至把政府這張臉面看成比自身個人的臉面更加重要，其政府公信力建設(shè)也就做得較好。反之，一個人品存在缺陷、不講誠信、欺上瞞下的領(lǐng)導(dǎo)，同樣將自身為人處世的原則運(yùn)用于他所領(lǐng)導(dǎo)的單位或部門，對毀損政府這張臉面的正面形象毫無所謂，至于自身個人的臉面，似乎更加無關(guān)緊要，其政府公信力建設(shè)也就做得較差。正是這種將政府公信力建設(shè)局限于政府及其工作人員的倫理道德建設(shè)，將政府公信力建設(shè)的成效寄托在領(lǐng)導(dǎo)者個人的優(yōu)秀品行上的思維模式，導(dǎo)致政府公信力建設(shè)層出不窮的亂象呈現(xiàn):2013年10月宜賓市民發(fā)票刮獎中“拾萬元”兌獎時(shí)稅務(wù)部門只給10元;2011年6月河北正定縣子龍大橋被風(fēng)刮斷石欄，建設(shè)局建筑工程監(jiān)督站站長付強(qiáng)說“不存在施工質(zhì)量因素”;2013年吐月河北滄縣張官’屯鄉(xiāng)小朱莊的地下水變成了紅色，近800只雞喝后死亡，滄縣環(huán)保局局長鄧連軍稱“紅色的水不等于不達(dá)標(biāo)的水”;2015年8月天津?yàn)I海新區(qū)發(fā)生爆炸案，面對上級進(jìn)行的追責(zé)倒查，海事系統(tǒng)和交通系統(tǒng)互相推卸責(zé)任……

政府公信力建設(shè)問題毫無疑問是政府作為一個整體需從宏觀全局解決的問題，而不是某一個人或某兒個人的事情，也不是某一個部門或某兒個部門的事情，同樣不是某一個領(lǐng)導(dǎo)或某兒個領(lǐng)導(dǎo)的事情。因此，那種寄托于政府部門領(lǐng)導(dǎo)的個人魅力的行為方式，那種寄托于夸夸其談的語言巨人和行動矮子的空洞說教的表面文章的思維方式，對政府公信力建設(shè)問題的解決幾乎無濟(jì)于事。政府公信力建設(shè)問題同樣不能局限于通過道德建設(shè)來解決，一個通過制度建設(shè)解決問題尚處于嚴(yán)重稚嫩狀況的社會，用更高層次的道德建設(shè)來解決問題，除開高喊兒句言之無物的空洞口號之外，幾乎沒有多大實(shí)際意義。眾所周知，歐美、新加坡、中國香港、口本那么高的文明程度，都不是僅通過道德建設(shè)使然，而是從違法橫穿一次馬路罰款20元、隨地葉痰一次罰款50元等具體規(guī)則的適用而逐漸將這些規(guī)則意識融入國民的血液所造就出來的。但如果因此得出歐美、新加坡、中國香港、口本只注重法律制度建設(shè)而不重視道德建設(shè)的結(jié)論，那就大錯特錯了。因?yàn)樗�是將道德�?zhǔn)則、道德意識潛在地內(nèi)涵于法律制度中，如果將法律制度視為骨架，道德準(zhǔn)則、道德意識就是其中的血肉，如果將法律制度視為實(shí)體，道德準(zhǔn)則、道德意識就是附著在其上的靈魂。沒有骨架、實(shí)體，血肉、靈魂便無從依附依存。歐美、新加坡、中國香港、口本的政府公信力建設(shè)是與整個社會的文明程度提升同時(shí)進(jìn)行的，都采取了將血肉、靈魂蘊(yùn)含于骨架、實(shí)體的方式。與之截然相反，我們的做法則是在沒有骨架的情況下卻制造了大量的血肉，在沒有實(shí)體的情況下卻生產(chǎn)了大量的靈魂。骨架與血肉分離、實(shí)體與靈魂分離的結(jié)果是:大講特講政府公信力的人可能是毀損政府公信力最嚴(yán)重的人;大講特講政府誠信的人可能是出爾反爾毀損政府信譽(yù)最嚴(yán)重的人;大講特講清正廉潔的人可能是一個貪污腐敗分子;大講特講公開、公平、公正的人可能是一個搞暗箱操作、陰謀詭計(jì)，隨時(shí)干不公平的勾當(dāng)?shù)娜恕?

二、跳出政府公信力建設(shè)的循環(huán)論證怪圈

從本世紀(jì)初開始，我國政府逐漸重視自身公信力建設(shè)問題。2001年的政府工作報(bào)告就提出要建立政務(wù)信息公開制度，增強(qiáng)政府工作的透明度。其后，政府公信力的內(nèi)涵和外延不斷豐富和擴(kuò)大。2005年的政府工作報(bào)告進(jìn)一步明確提出要以努力建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，大力推進(jìn)政務(wù)公開，增強(qiáng)政府工作透明度，提高政府公信力�！罢�府公信力”一詞首次得到正式確認(rèn)，并構(gòu)成了轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。

然而，山于缺乏法律、規(guī)則、規(guī)范對毀損政府公信力行為的有效規(guī)制，政府公信力的缺失問題并沒有因?yàn)檫@些努力而出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)。2012年2月，新華網(wǎng)披露“在線問卷調(diào)查網(wǎng)站問卷星”關(guān)于“我國政府公信力調(diào)查”的調(diào)查數(shù)據(jù)信息反映:關(guān)于政府公布的各種調(diào)查數(shù)據(jù)，網(wǎng)民信任情況為，有301人(55. 88%)對政府公布的數(shù)據(jù)表T“懷疑”;有185人(3}1. O1%)表T“多半相信”。針對突發(fā)事件的信息公布渠道，網(wǎng)民信任情況為，有361人(66. 36%)選擇“相信自己的判斷”;287人(52. 76%)選擇“相信網(wǎng)絡(luò)爆料”;只有106人(19. X19%)選擇“相信官’方說法”。

1〕從中可以看出，超過一半的被調(diào)查的網(wǎng)民寧愿“相信自己的判斷”也不愿“相信官’方說法”，這不是因?yàn)榫W(wǎng)民自己掌握了什么確切的證據(jù)，而是網(wǎng)民已經(jīng)從內(nèi)心深處產(chǎn)生了對政府公信力的動搖。在體現(xiàn)政府公信力缺失的具體表現(xiàn)方面，有107人(7}1. 82%)選擇“執(zhí)行不力，上有政策下有對策”;有390人(71. 69%)選擇“信息不公開，暗箱操作”;有367人(67. X16%)選擇“‘自’員貪腐”。

2〕政策缺乏連續(xù)性、嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性，多年來成為了政府公信力的缺失的重要表現(xiàn)。這是多方面的原因造成的，從客觀方面看，一些工作涉及的情況變化過快;從主觀方面看，一些政府部門權(quán)力過分集中，決策往往根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的意志做出，缺乏事實(shí)根據(jù)和科學(xué)依據(jù)，主觀隨意性較大，可操作性較差，同時(shí)山于不同任期的領(lǐng)導(dǎo)思路不同，也可能帶來政策的頻繁變化。

3〕山于缺乏法律、規(guī)則、規(guī)范對“上有政策下有對策”的規(guī)制，上級政府的三令五申似乎顯得蒼白無力，政府公信力口益下降的趨勢難以逆轉(zhuǎn)�！靶畔⒉还�開，暗箱操作”則因?yàn)榈貌坏椒�律、�?guī)則、規(guī)范的規(guī)制而以更加隱蔽的方式，特別是以虛假的公開、表面上的公平掩蓋更為嚴(yán)重的不公平，行政審批、招投標(biāo)、政府采購是其重災(zāi)區(qū);“‘自’員貪腐”問題則具有相當(dāng)大的戲劇性特征，政府對“‘自’員貪腐”的態(tài)度非常明確，絕不容忍，懲處力度呈現(xiàn)越來越嚴(yán)厲的態(tài)勢，然而“‘自’員貪腐”現(xiàn)象不僅沒有得到有效遏制，而且愈演愈烈，貪腐官’員級別愈來愈高，貪腐金額愈來愈大，貪腐方式愈來愈多，形成了對政府公信力的“硬傷”;同時(shí)，腐敗還導(dǎo)致政府進(jìn)入“公信力怪圈”，即老百姓已經(jīng)習(xí)慣于懷疑政府，甚至是對政府出現(xiàn)了“有罪推定”:‘自’民沖突時(shí)，錯肯定在政府;‘自’員有錯時(shí)，肯定是貪贓枉法。

眾所周知，政府公信力問題離開政府自身的努力肯定無法得到有效解決。但是，政府公信力建設(shè)問題更需要法律、規(guī)則、規(guī)范予以有效規(guī)制。如果沒有法律、規(guī)則、規(guī)范，政府公信力問題同樣面臨前述骨架與血肉分離、實(shí)體與靈魂分離的尷尬境地，同時(shí)也會陷入循環(huán)論證的邏輯矛盾中:出現(xiàn)了政府公信力危機(jī)怎么辦一山政府解決一政府解決不了怎么辦一仍然山政府解決一群眾懷疑政府不能解決怎么辦一相信政府能夠解決……在政府公信力問題愈來愈嚴(yán)峻的情境下，除開以再次毀損政府公信力的方式宣稱“雖然存在這樣那樣的問題，但主流是好的”、“政府高度重視”、“政府將加大力度進(jìn)行政府公信力建設(shè)”云云以外，幾乎毫無招數(shù)。

三、加強(qiáng)法治政府建設(shè)是提高政府公信力別無選擇的路徑

(一)提高政府公信力的法哲學(xué)基礎(chǔ):任何人都不能做自己的法‘自’

提高政府公信力需直面兩個問題，一是政府作為利益相關(guān)方時(shí)政府自身的角色定位問題，二是對政府公信力的評價(jià)問題。就前者而言，當(dāng)政府公信力已經(jīng)出了嚴(yán)重問題的時(shí)候，當(dāng)這一嚴(yán)重問題在很多地方、諸多領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)損害了他人(甚或許多人)的利益的時(shí)候，當(dāng)政府已經(jīng)成為利益相關(guān)方、出現(xiàn)角色混同(政府既當(dāng)運(yùn)動員應(yīng)當(dāng)裁判員)的時(shí)候，特別是政府自身就是始作俑者的時(shí)候，山政府自己解決無異于讓一個交通肇事者自己解決自己所造成的交通事故，不僅無法期待一個公平公正的處理結(jié)果，而且可能讓事J清變得越來越糟。時(shí)下，一些地方政府山于沒有完全從傳統(tǒng)政治思維中解脫出來，管得太多太細(xì)，一方面自己力不從心、顧此失彼，另一方面又一點(diǎn)小事也舍不得主動放棄，總是被人們認(rèn)為是政府與所涉事項(xiàng)存在利益瓜葛，一旦出現(xiàn)問題有理也說不清。與〕在這種情況下，政府更不能做自己的法官’了。就后者而言，對政府公信力的評價(jià)自然不能山政府自己評價(jià)，而必須建立一個第三方評價(jià)機(jī)制。

無論是政府作為利益相關(guān)方時(shí)政府自身的角色定位問題，還是對政府公信力的評價(jià)問題，以及政府公信力建設(shè)的其他問題，都有一個共性:必須遵循一個非常簡單也非常古老的法哲學(xué)命題—任何人都不能做自己的法官。唯如此，政府才能跳出公信力“怪圈”。

(二)加強(qiáng)民主政治建設(shè)是加強(qiáng)法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，從而也是提高政府公信力的基本任務(wù)

用法律、規(guī)則、規(guī)范對政府公信力建設(shè)予以有效規(guī)制，加強(qiáng)民主政治建設(shè)從而加強(qiáng)法治政府建設(shè)是其基本任務(wù)。民主政治建設(shè)雖然伴隨改革開放30多年來的發(fā)展歷程有所進(jìn)步，但持續(xù)推進(jìn)明顯乏力，實(shí)際效果令人擔(dān)J隴。空洞無物、泛泛而談的民主政治建設(shè)口號喊得很響亮，但具有現(xiàn)實(shí)可行性的黨內(nèi)民主建設(shè)、基層民主政治建設(shè)、社會組織民主建設(shè)，都還處在“小區(qū)域”、“小環(huán)節(jié)”試點(diǎn)試驗(yàn)階段。在領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用方面，素質(zhì)高、政治影響力大、民意基礎(chǔ)好一直是組織人事部門掌握的重要標(biāo)準(zhǔn)，但其中“民意基礎(chǔ)好”這一標(biāo)準(zhǔn)在各地各部門的具體落實(shí)往往存在相當(dāng)大的隨意性，有的張貼一個公不了事，有的找兒個人征求一下意見了事，有的搞一個民意測驗(yàn)了事，有的只做“民意基礎(chǔ)”的表面文章，實(shí)質(zhì)上根本無視“民意基礎(chǔ)”而山上級暗不甚至明不必須投某某的贊成票。這對保障政府公信力十分有害。加強(qiáng)民主政治建設(shè)，必須將政府及其公職人員的行為、業(yè)績置于人民群眾的監(jiān)督、評判之下，將政府公職人員的任用、晉升的“民意基礎(chǔ)”制度化、規(guī)范化。良好的制度建設(shè)對政府公信力的提升具有根本性的影響。通過社會主義民主政治建設(shè)，讓廣大社會成員清楚明白制度建設(shè)是集思廣益的結(jié)果，是人民群眾智慧的結(jié)晶，其法律來源明晰，制度構(gòu)架合理，制度及其衍生的行政體制、工作程序才有說服力，政府才具有公信力。

(三)只有法律責(zé)任的硬約束才能從根本上解決提高政府公信力的實(shí)際問題

用法律、規(guī)則、規(guī)范予以有效規(guī)制的核心內(nèi)容是法律責(zé)任的承擔(dān)。建立在道德感化基礎(chǔ)上的政府公信力建設(shè)的致命弱點(diǎn)在于:缺乏追責(zé)機(jī)制管束。之所以十兒年來的政府公信力建設(shè)效果甚微，一個十分重要的原因就在于:當(dāng)政策缺乏連續(xù)性、嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性時(shí)，沒有人對其承擔(dān)任何責(zé)任，似乎政策缺乏連續(xù)性、嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性是理所當(dāng)然的事情;當(dāng)政府不講誠信的事情不斷發(fā)生且嚴(yán)重毀損政府形象時(shí)，肇事者不僅不會受到任何懲罰，批評政府不講誠信的人反而成為“別有用心”的“壞人”;當(dāng)“信息不公開，暗箱操作”盛行時(shí)，捂住信息不讓公開的人不會受到任何法律制裁。我國《政府信息公開條例》在第四章“監(jiān)督和保障”部分，針對行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信J息公開義務(wù)的行為，只在第三十三條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，可以向上級行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報(bào)。收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理�！惫�民、法人或者其他組織的權(quán)利僅限于向上級行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報(bào)，連收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)如果不調(diào)查處理的法律后果都沒有規(guī)定。該條第二款雖然規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟�！钡�是僅限于“具體行政行為”而不包括“抽象行政行為”，實(shí)踐中大量的不依法履行政府信息公開義務(wù)的行為往往表現(xiàn)為“抽象行政行為”。基層政府通過制定規(guī)范性文件為自己設(shè)定權(quán)力，通常這種權(quán)力是法律法規(guī)沒有明確授予基層政府行使的權(quán)力，但其一旦出臺，就變成一個被普遍適用的依據(jù)，其中不乏規(guī)避履行政府信息公開義務(wù)的內(nèi)容。非�？膳碌氖牵�這種做法本身是在“規(guī)范政府行為”的華}JI」外表下完成的，披“依法辦事”、“按規(guī)矩辦事”之名行“違法行政”之實(shí)，成為嚴(yán)重危害政府公信力的新常態(tài)。如將戰(zhàn)爭年代的“戰(zhàn)役論”帶入當(dāng)今的司法工作中，開展一季度的“反盜竊”專項(xiàng)斗爭，二季度的“反雙搶(搶劫、搶奪)”專項(xiàng)斗爭，三季度的“掃黃打非”專項(xiàng)斗爭，將一個履行司法機(jī)關(guān)正常職責(zé)的行為變成一場又一場“運(yùn)動”，基本背離法律制度的應(yīng)有內(nèi)涵，卻聲稱“依法”“反盜竊”、“依法”“掃黃打非”，目的是保護(hù)老百姓的財(cái)產(chǎn)安全。

將戰(zhàn)爭年代的思維運(yùn)用于和平建設(shè)時(shí)期，使某些領(lǐng)導(dǎo)干部有意無意偏離法制軌道，用人治代替法治，以“特事特辦”方式處理各項(xiàng)事務(wù)，置法律法規(guī)政策于不顧，敢于對法律法規(guī)政策說“不”，任憑自己的經(jīng)驗(yàn)和個人能力辦事，卻聲稱“靈活地”、“創(chuàng)造性地”執(zhí)行法律法規(guī)。更加可怕的是，這些做法都不僅不用承擔(dān)任何法律責(zé)任，甚至在一些地方還將其當(dāng)成正面的成功案例被復(fù)制推廣。需知，人民群眾期待的政府公信力提高的應(yīng)然表現(xiàn)是:按常態(tài)、程序辦事而不是胡作非為;讓法治的光芒普照人間而不是讓人治死而復(fù)生;不允許在法律法規(guī)規(guī)則體系之外并存另外一個“特事特辦”的體系，社會主義法制體系的統(tǒng)一必須得到有效維護(hù)。

因此提高政府公信力的根本路徑在于加強(qiáng)法治政府建設(shè)，從法律上將政府公信力建設(shè)的有關(guān)問題進(jìn)行清晰的界定，包括:政府公信力的內(nèi)涵和外延;損害政府公信力行為的構(gòu)成要件;損害政府公信力行為的種類;損害政府公信力行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任;啟動追責(zé)的主體;追責(zé)的裁判機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)構(gòu);追責(zé)的程序;被追責(zé)者的救濟(jì)程序;對裁判機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)追責(zé)行為的法律監(jiān)督。只有通過加強(qiáng)法治政府建設(shè)，對損害政府公信力的行為進(jìn)行法律責(zé)任的硬約束，才能避免說教、道德感化的不足，才能跳出政府公信力建設(shè)的循環(huán)論證怪圈，才能從根本上解決提高政府公信力的實(shí)際問題。