一、依法行政體制的本質(zhì)內(nèi)涵與原則

對于依法行政體制的本質(zhì)內(nèi)涵，學(xué)者們一致認(rèn)為，行政體制改革是一項牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工作。行政系統(tǒng)的戰(zhàn)略目標(biāo)及行政體制運行的連續(xù)性與穩(wěn)定性，直接影響行政體制改革成敗;增進公共利益、提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，是衡量依法行政體制建設(shè)的重要標(biāo)準(zhǔn)。與會專家認(rèn)為，受傳統(tǒng)文化的制約，當(dāng)前我國依法行政實踐起步較晚，現(xiàn)階段依法行政實踐重點應(yīng)關(guān)注以下方面：

(一)法律優(yōu)先，行政自由裁量權(quán)必須受法律控制。有學(xué)者指出，如何有效控制自由裁量權(quán)是依法行政體制建設(shè)的重要內(nèi)容，確保各類行政主體依法設(shè)立;依法從事行政管理行為;嚴(yán)格履行法定職責(zé);所有違法的行政行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，諸如行政權(quán)力濫用、“越位”執(zhí)法、行政不作為等行為，都必須予以追究。還有學(xué)者強調(diào)，行政實踐中法律優(yōu)先原則，意味著國家法律高于行政法規(guī)、規(guī)章，行政法規(guī)及部門規(guī)章不得與現(xiàn)行的法律規(guī)定相沖突，這樣有利于保持依法行政體制的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。行政活動的自由裁量權(quán)，需要依據(jù)國家法律規(guī)定與轉(zhuǎn)型時期行政事務(wù)的復(fù)雜性綜合認(rèn)定，不得隨意濫用，既保證行政主體處理復(fù)雜行政事務(wù)的靈活性，也應(yīng)確保行政權(quán)力行使過程中須符合法律規(guī)定及執(zhí)政為民的價值規(guī)范。

(二)高效合理，程序正當(dāng)。有專家認(rèn)為，依法行政的要義并不僅僅要求依照法律完成，而是更加強調(diào)行政管理處置具體事務(wù)方面的高效合理，重點是提供高效的行政管理活動和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，確保行政人員的積極性與主動性，最大限度克服官僚主義作風(fēng)，以期以較低的行政成本、資源消耗獲得較好的行政效益和社會效益。還有學(xué)者強調(diào)，轉(zhuǎn)型時期利益沖突的加劇，導(dǎo)致基層的行政機構(gòu)需要直面更為復(fù)雜的具體事務(wù)，基層的依法行政實踐，更加應(yīng)該指向于行政人員的服務(wù)意識，聚焦于工作姿態(tài)與作風(fēng)建設(shè)，以更加人性化的工作方式，解決普通民眾生活中的實際問題、滿足群眾的公共服務(wù)需求。依法行政實踐同時也要求行政活動必須遵循公平正義的程序原則，形成對公權(quán)力的有效制約，防止其被濫用。有專家對程序正當(dāng)進行了充分地探討，如實施行政公開，即行使行政權(quán)時應(yīng)將法律依據(jù)進行公開;行政行為過程中有可能影響行為對象合法權(quán)利的階段，應(yīng)保障行政相對人參與和了解的權(quán)利;行政決定等不涉密的政務(wù)信息，應(yīng)及時向社會公眾公開。還有學(xué)者提出在依法行政實踐中應(yīng)大力推廣三種回避制度，杜絕行政人員因私做出妨礙社會公平公正的行為，保障當(dāng)事人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)，鼓勵民眾有效地參與政府活動，都可以在很大程度上對政府實現(xiàn)監(jiān)督，從而與依法行政相互促進。

(三)權(quán)責(zé)對等。有專家認(rèn)為，權(quán)責(zé)對等原則是建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求。權(quán)責(zé)對等指各級行政主體及其工作人員享有的行政職權(quán)和行政職責(zé)、行政責(zé)任承擔(dān)呈現(xiàn)出完整、均衡的狀態(tài)。“責(zé)”既包括行政職責(zé)，如日常工作中所必須承擔(dān)的義務(wù)，同時更包括行政責(zé)任，行政主體及其工作人員必須對其違法或不當(dāng)?shù)男姓�行為承�?dān)的法律上的責(zé)任或者法律上的不利后果。有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)責(zé)對等首先要求行政職權(quán)和行政職責(zé)要落實到每一個行政崗位。依法行政要求在進行崗位設(shè)置時應(yīng)該明確界定規(guī)定行政職權(quán)權(quán)限以及規(guī)定行政崗位職責(zé)，沒有無職責(zé)相伴的職權(quán)，也沒有無職權(quán)的職責(zé);其次需要限定行政權(quán)力的行使范圍及行使對象，能夠通過定量方式進行考核的可以引入量化指標(biāo)，避免出現(xiàn)糾紛;最后需建立健全追責(zé)機制，細(xì)化問責(zé)主體及其權(quán)限范圍、問責(zé)對象、問責(zé)事由、責(zé)任體系、問責(zé)程序等內(nèi)容，使負(fù)責(zé)到底成為常態(tài)。

二、依法行政實踐中存在的問題及其成因

多位學(xué)者指出，當(dāng)前政府依法行政建設(shè)同樣也暴露出諸多問題，很多都可以歸因于法治精神的欠缺及傳統(tǒng)行政體制的弊端。對于依法行政實踐中存在的重點、難點問題，學(xué)者們主要指出了以下幾點：

(一)法律的工具化使用與規(guī)范體系缺失并存主要體現(xiàn)為各級行政部門領(lǐng)導(dǎo)及其工作人員，并未真正將法治內(nèi)化為自身的價值準(zhǔn)則和行為規(guī)范，而僅僅是將其視為一種開展工作、進行公共事務(wù)管理的工具，這種對法治片面的理解很容易形成管理本位的思維定勢，從而造成權(quán)力與責(zé)任不對等的格局，在很大程度上阻礙了行政工作人員樹立服務(wù)意識;與此同時，盡管我國已經(jīng)初步建立起了行政法制體系，但在一些關(guān)鍵領(lǐng)域、核心問題方面還存在相當(dāng)?shù)耐晟瓶臻g。

(二)基層政府依法行政的動力明顯不足有學(xué)者指出，當(dāng)前基層政府定位更多地在于承擔(dān)社會管理職能和保障基本公共服務(wù)，面對龐雜的事務(wù)性工作和復(fù)雜的民眾訴求，責(zé)任重而權(quán)力可以運用空間有限，致使基層政府的行政權(quán)力張力不足，部門利益的考量以及官員個人晉升的迫切追求，加劇了行政權(quán)力的異化。還有學(xué)者認(rèn)為，粗放的分權(quán)方式使得部門本位意識擴張，利益的縱向聯(lián)合突顯;行政權(quán)力利益化使得本應(yīng)具有公共性的行政權(quán)力轉(zhuǎn)變成可以進行交易的資源。如果僅僅依靠公共精神的塑造，而不輔以體制機制方面的改進，基層依法行政體制建設(shè)的動力顯然難以大幅度改善。

(三)行政權(quán)力運行規(guī)范化程度有待提升有學(xué)者指出，當(dāng)前行政自由裁量權(quán)邊界界定模糊，相應(yīng)的權(quán)限及程序缺乏統(tǒng)一的解釋和規(guī)定，導(dǎo)致行政機構(gòu)在處置具體的公共事務(wù)時，往往夾雜部門利益與個人意愿，對行政裁量權(quán)做出“過度解讀”，為權(quán)力尋租空間提供了溫床，致使出現(xiàn)諸多行政不當(dāng)作為的情形。而某些行政機構(gòu)往往將自由裁量權(quán)作為此種不當(dāng)作為的擋箭牌，極大地破壞了政府部門的公信力，阻礙依法行政體制的形成。除此之外，有學(xué)者指出，行政權(quán)力的碎片化也是阻礙其規(guī)范化運行的重要因素，多頭領(lǐng)導(dǎo)、部門林立導(dǎo)致各行政機構(gòu)時常出現(xiàn)“遇利相爭、遇責(zé)推諉”的狀況，“九龍治水”、有法難循等現(xiàn)象屢見不鮮，治理的碎片化格局作為歷次政府職能轉(zhuǎn)變的頑疾，破壞了行政權(quán)力行使過程中的合法性和合理性。

(四)行政執(zhí)法監(jiān)督不力多位學(xué)者指出，行政執(zhí)法監(jiān)督不力是當(dāng)前依法行政體制建設(shè)的重要阻礙因素。一方面，與行政監(jiān)督機構(gòu)缺乏必要的獨立性有關(guān)，行政監(jiān)督部門不能掌握人、財、物的實權(quán)，進而在資源利用上受制于監(jiān)督對象，導(dǎo)致實際的監(jiān)督工作缺乏主動性、和嚴(yán)肅性。導(dǎo)致行政監(jiān)督對于不法行為的威懾性不夠，監(jiān)督力度偏軟，監(jiān)督機制的制約性和范圍都十分有限，缺乏權(quán)威性。另一方面，當(dāng)前行政監(jiān)督大多屬于事后追責(zé)，通常在不法行為已經(jīng)造成一定的損失或社會影響之后才介入，不僅不能發(fā)揮監(jiān)督本應(yīng)具有的預(yù)防效果，還極易因其透明度低而使民眾產(chǎn)生質(zhì)疑、降低政府公信力，從更為宏觀的角度來看長此以往必將阻礙法治精神的培育、阻礙依法行政和法治國家的建設(shè)。之所以產(chǎn)生上述困境，專家們也做出了自己的解讀，認(rèn)為造成上述困境的主要原因包括：政府職能定位不準(zhǔn)，個別行政部門政企不分、政事不分，成為追逐部門利益的經(jīng)濟主體;行政權(quán)力集中，審批權(quán)限成為進行權(quán)力尋租的資源，行政決策缺乏必要的監(jiān)督等。

三、建立依法行政體制與深化

行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)在聯(lián)系學(xué)者們一致認(rèn)為必須將行政管理體制改革與促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展有機結(jié)合起來，賦予政府職能轉(zhuǎn)變更為深刻的政治意義，明確政府職能轉(zhuǎn)變作為行政體制改革關(guān)鍵著力點的價值屬性。學(xué)者們重點探討了建立依法行政體制與政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，具體可以概括以下幾點：

(一)深化體制改革必須具備正當(dāng)性。正當(dāng)性的首要表現(xiàn)是合法性。行政體制改革所面對的各種事務(wù)及其復(fù)雜，其推進過程必然會涉及艱難的利益博弈。唯有將體制改革與法制建設(shè)相結(jié)合，以法律的權(quán)威進行行為約束，營造公平正義的改革氛圍，才能從根本上促進行政體制改革與經(jīng)濟社會全面發(fā)展的同步。行政體制改革必然涉及現(xiàn)有利益格局的調(diào)整，勢必引發(fā)各種社會矛盾與沖突，法律作為維護社會公平正義的手段，代表著一種公正、客觀、平衡的精神，在社會利益矛盾和沖突中保持中立的品質(zhì)，有利于實現(xiàn)社會有序運行。

(二)轉(zhuǎn)變政府職能必須具備系統(tǒng)性。系統(tǒng)性意味著最大限度消除人治因素的消極影響。行政體制往往具備政治統(tǒng)治功能與社會管理功能，受傳統(tǒng)行政文化的影響，傳統(tǒng)行政體制更多地傾向于維護社會等級秩序，實現(xiàn)統(tǒng)治階級的利益訴求。在組織形式層面，國家行政機構(gòu)往往集中政治統(tǒng)治權(quán)力與行政管理權(quán)力于一體，各種功能交織、部門林立，導(dǎo)致官本位和權(quán)力本位思想根深蒂固。導(dǎo)致權(quán)力欲望膨脹，時常出現(xiàn)公權(quán)力被濫用的情形，領(lǐng)導(dǎo)者的意志往往可以凌駕于社會之上，危及社會良性運轉(zhuǎn)。當(dāng)前，法治逐步成為治國理政的基本方式，只有建設(shè)依法行政體制，以法治取代人治，運用法治思維和法律途徑推進政府職能轉(zhuǎn)變，以權(quán)威的法律取代隨機的利益博弈，才能保證政府職能轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)性和穩(wěn)定性;將政府職能轉(zhuǎn)變納入法治運行的軌道，推進政府職能的根本性變革，實現(xiàn)法治政府、法治國家和法治社會的長遠目標(biāo)。

(三)行政體制改革和轉(zhuǎn)變

政府職能最終的落腳點在于構(gòu)建以人為本的良善社會。以人為本、良善社會是行政體制改革和法治社會共同的價值追求，行政體制改革必須將維護社會公平正義、增進廣大民眾福祉作為價值導(dǎo)向;而以人為本的精神更是法治作為一種制度安排的終極價值追求。因此，無論是行政體制改革、還是作為其重要著力點的政府職能轉(zhuǎn)變，其與依法行政具有相同的精神內(nèi)涵。依法行政體制，客觀上要求行政部門依法履行行政職能，將各級政府職能明確化、法制化，將職能履行方式規(guī)范化、強調(diào)權(quán)由法定、責(zé)由法定，爭取將行政權(quán)力關(guān)進制度的籠子;同時，依法行政劃分了政府與市場的邊界，可以促使政府加快轉(zhuǎn)變職能、減少對經(jīng)濟活動的干預(yù)、承擔(dān)起更多的社會服務(wù)職能。

四、法治政府建設(shè)中如何強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督

脫離制約的權(quán)力必然走向腐敗。建設(shè)法治政府，就是要尊重法律的權(quán)威，任何人、辦任何事，都不得凌駕于法律之上，用法治精神來建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟、現(xiàn)代社會、現(xiàn)代政府。在價值層面，法治政府以符合社會福祉的法律法規(guī)，作為獲取、使用權(quán)力的依據(jù)，并對其自身活動進行有效評判;在執(zhí)行層面，法治政府要求各政府機構(gòu)及其行政人員，必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定行使行政權(quán)力，將行政權(quán)力的行使至于嚴(yán)格的法律及價值體系之內(nèi)。具體到對行政權(quán)力的制約與監(jiān)督，有學(xué)者提出，未來應(yīng)該繼續(xù)從以下方面著手：在行政立法環(huán)節(jié)，通過完善立法工作機制，擴大并吸引公眾有序參與，充分協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，嚴(yán)格法定程序進行立法;在規(guī)范行政決策環(huán)節(jié)，通過建立健全決策信息公開制度，增設(shè)民主科學(xué)決策程序和保障制度，實現(xiàn)行政決策的法治化和民主化;在行政監(jiān)督環(huán)節(jié)，整合行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督資源，強化監(jiān)督的力度，形成監(jiān)督合力，使行政權(quán)力與責(zé)任掛鉤，切實做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法需追究、侵權(quán)要賠償，實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

行政問責(zé)作為一項對行政權(quán)力起到極強監(jiān)督和制約作用的制度，也吸引了專家們格外關(guān)注。針對當(dāng)前行政問責(zé)制度存在的問題，專家們提出以下幾點改進意見：首先應(yīng)擴大行政問責(zé)的范圍，目前行政問責(zé)制度多是涉及突發(fā)事故、群體性事件等方面的事后追責(zé)，較少涉及政府未履行法定職責(zé)或不正確履行法定職能。問責(zé)制度作為一項政治制度和法律制度，有專家指出，其范圍可以擴充至違反法定程序或法定權(quán)限的重大事項，如重大決策失誤、違法制定規(guī)章命令、違規(guī)做出具體行政行為、不當(dāng)引發(fā)群體性事件、政策執(zhí)行不力、行政效能低下、監(jiān)管不到位以及處置失當(dāng)?shù)取Ｍ苿有姓�問�?zé)從單純追究既有過錯向重視對日常工作審查的前瞻性督查轉(zhuǎn)變。其次，應(yīng)進一步明確問責(zé)對象，根據(jù)權(quán)責(zé)一致、責(zé)任自負(fù)原則，將問責(zé)對象明確為行使行政職權(quán)的組織和個人，具體包括行政機關(guān)及其工作人員、被授權(quán)組織及其工作人員、受委托組織及其有關(guān)人員，在實際工作中，應(yīng)該本著誰決策誰負(fù)責(zé)、誰主管誰負(fù)責(zé)、誰執(zhí)行誰負(fù)責(zé)的原則進行問責(zé)。再次，區(qū)分行政問責(zé)的責(zé)任體系，將政治責(zé)任、法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任、道德責(zé)任相區(qū)分，避免在個案中由于種種原因而造成責(zé)任混淆、小懲大誡，對問責(zé)制度的公正和權(quán)威造成負(fù)面影響。最后，要進一步規(guī)范行政問責(zé)程序，行政問責(zé)的具體程序可能會因行政問責(zé)主體、問責(zé)事件不同而有所不同，應(yīng)梳理不同類型的行政問責(zé)情形，制定標(biāo)準(zhǔn)的行政問責(zé)程序，遵循公開、公正等基本原則，設(shè)立受理、立案、調(diào)查、審查、決定、送達、執(zhí)行、救濟等環(huán)節(jié)，確立不同環(huán)節(jié)的具體節(jié)點，輔以公眾參與制度、回避制度等，推進行政問責(zé)制度的完善。在行政系統(tǒng)之外，必須充分考慮不斷增進的民眾參與公共政策問題的熱情，回應(yīng)公眾參與的熱情，引導(dǎo)民眾有序參與，使之成為行政權(quán)力監(jiān)督和制約的重要機制。

有專家指出：為了保障公民有序政治參與，可以從以下幾個方面入手：一是加大信息公開的力度，擴大政務(wù)公開的范圍，將行政決策制定過程、行政行為相關(guān)法律依據(jù)等有關(guān)信息向公民公開，保障公民的知情權(quán);二是規(guī)范政府的責(zé)任評價機制，通過公開聽證、民意調(diào)查和咨詢委員會等形式開放社會力量對政府監(jiān)督的渠道，讓民眾有更多機會直接或者間接參與到行政權(quán)力監(jiān)督機制中;三是有意識地開展公民教育活動，培養(yǎng)民眾的社會責(zé)任感、普及民主法治的基本常識，增加民眾法治實踐的素養(yǎng)。除此之外，應(yīng)充分發(fā)揮新媒體的優(yōu)勢，保障媒體監(jiān)督權(quán)力，充分發(fā)揮輿論影響力，威懾潛在的行政不作為甚至行政亂作為行為。本次書面會議，各位專家學(xué)者深刻領(lǐng)會黨中央關(guān)于建立依法行政體制，建設(shè)法治政府的精神，詳細(xì)梳理理論發(fā)展脈絡(luò)，關(guān)注社會實踐熱點，回應(yīng)實際工作難點，就依法行政體制、政府職能轉(zhuǎn)變、強化權(quán)力制約、法治政府建設(shè)等議題進行了廣泛而深入的研討，分析了當(dāng)前依法行政實踐中的重點問題與難點癥結(jié)，提出了契合實際的政策建議，取得了圓滿的成功。