黨的十八屆三中全會提出“全而深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以來，國家治理能力建設(shè)不僅成為重要的政治任務(wù)，而且成為當前學術(shù)研究的焦點議題。有學者指出，從統(tǒng)治走向治理，是人類政治發(fā)展的共同規(guī)律。世界上其他國家尤其是發(fā)達國家不僅率先進行了“多一些治理”的政治變革，而且學者們也發(fā)展出各種治理學說。對于中國而言，這些無疑提供了可供借鑒的現(xiàn)實經(jīng)驗和理論資源。筆者注意到，美國華盛頓大學的喬爾·米格代爾教授專注于第三世界國家的發(fā)展與變遷研究，以國家與社會關(guān)系為切入點，探討國家能力問題，形成了獨具特色的“社會中的國家”研究回固，其中也蘊涵著有關(guān)治理的理論與經(jīng)驗。不過，目前國內(nèi)學者對米格代爾的關(guān)注主要集中在國家與社會關(guān)系上團，卻較少注意其中的治理維度。考慮同樣作為發(fā)展中國家，來自第三世界國家的經(jīng)驗和理論可能更切合中國現(xiàn)實，本文對米格代爾的“社會中的國家”研究進行梳理，挖掘作為其核心的國家能力與社會治理的有關(guān)觀點，進而討論它對中國的啟示意義。

一、國家定義:超越韋伯的新界定

國家是米格代爾“社會中的國家”研究的核心概念。他認為，自韋伯把國家定義為“在給定疆域中(成功地)壟斷暴力的合法使用權(quán)的人類共同體”以來，這一理想型概念產(chǎn)生了深刻的影響。政治學家和社會學家經(jīng)常使用的一些理論視角，如文化主義、理性主義和制度主義，實際上他們都是韋伯的追隨者。這些理論盡管提出了不同的國家定義，卻并沒有表現(xiàn)出明顯區(qū)別，它們都傾向于強調(diào)國家的制度性特點(國家作為一個或一套組織)、功能(尤其立法功能)和它對武力威J攝的依賴(壟斷暴力的合法使用)，從而把核心聚集在國家的權(quán)威問題上，認為國家“有著自主的目標，能夠使用暴力和合法性作為成功的工具來保持社會控制和政策執(zhí)行”[3] 14.15.235。問題在于，如果以上述定義為參照，那么在現(xiàn)實的國家中廣泛存在著的權(quán)威分離或權(quán)威爭議的情形，尤其是第三世界國家在國家目標形成和政策轉(zhuǎn)化過程中的失敗現(xiàn)象，就只能被作為與理想型國家的差距而被表述或概念化，這也就模糊了學術(shù)定義的準確}h}，進而可能損害其理論解釋力。對此，米格代爾認為有必要發(fā)展出一種新的，不同于韋伯的國家定義。

米格代爾提出，“國家是一個權(quán)力的場域，其標志是使用暴力和威肋、使用暴力，并為兩個方而所形塑:一個領(lǐng)土內(nèi)具有凝聚力和控制力的、代表生活于領(lǐng)土之上的民眾的組織的觀念;(2)國家各個組成部分的實際實踐。”在這個新定義中，國家的權(quán)威仍然是核心，但它由觀念和實踐兩種元素構(gòu)成。其中，觀念意味著感知，這種感知把國家設(shè)想為一個富有統(tǒng)治力的、經(jīng)過整合的、自主的實體，國家內(nèi)部具有高度的權(quán)威性、整合性和一致性，并有著明確的國家疆域邊界、公共和私有邊界。實踐則是指國家人員和機構(gòu)的常規(guī)工作，不僅涉及國家采取各種方式和手段控制領(lǐng)土元素，而且包括國家領(lǐng)導(dǎo)人通過各種計劃、政策和行動來劃分公私邊界、改造社會，它們共同構(gòu)成了國家能力，是國家權(quán)威性的具體表現(xiàn)。在觀念與實踐之間，二者有著復(fù)雜的關(guān)系，突出表現(xiàn)為“觀念往往趨于相同”，而“實踐則趨于異質(zhì)”。這意味著，盡管在觀念上國家意味著權(quán)威性和一致}h}，但是在實踐中由于不同國家存在著歷史和現(xiàn)實的各種差異，它們可能會表現(xiàn)出不同的權(quán)威特征，這是由不同的國家能力所決定的。

在新的國家定義中，米格代爾通過觀念和實踐兩個維度的區(qū)分，巧妙地把國家具有權(quán)威}h}和國家權(quán)威分離、權(quán)威爭議等不同情形融合在一起，使國家定義更貼近現(xiàn)實，并以此作為指引，研究的重心就轉(zhuǎn)向了不同的國家實踐即國家能力上。

二、國家能力及其影響因素

米格代爾繼承了亨廷頓的觀點，認為“國家間的最大差別并不在于政府類型，而是其真正管理的程度，也就是國家能力各不相同。在對第三世界國家進行具體研究時，米格代爾明確指出，“國家能力包括滲入社會的能力、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、提取資源和以特定方式配置或運用資源四大能力。這里的核心是支配和社會控制，它們構(gòu)成一種類似于邁克爾·曼所謂的“基礎(chǔ)性權(quán)力”，即“通過國家基礎(chǔ)來協(xié)調(diào)社會生活的權(quán)力，或者說國家制定各種社會規(guī)則來管理人民的生活細節(jié)或者決定由誰制定這些規(guī)則的權(quán)力。這種支配和社會控制的程度如何，可以通過服從、參與和合法性這三個具體指標來衡量:服從指民眾遵從國家命令和要求，它與國家掌握的各種資源有關(guān);參與指對國家運營的或國家授權(quán)的機構(gòu)重復(fù)自愿地使用或加入，完成各種特定任務(wù);合法性指認同國家制定的規(guī)則和社會控制是真實且正確的，同時認同國家的象征秩序并作為自己的價值體系�；�于這些指標的衡量，一個國家得到的服從、參與和合法性越多，就代表它實施支配和社會控制的能力越強。隨著社會控制的增強，國家有效動員公眾來完成各項工作的力量就越強，也就意味著國家能力越強。

不過，米格代爾特別強調(diào)的是，現(xiàn)實中具有強大國家能力的國家是十分罕見的，必須同時具備許多必要條件和充分條件才有可能建立。更普遍的情況是，國家像波蘭尼闡述的那樣是“嵌入”在實際環(huán)境和社會結(jié)構(gòu)中的圖，它要而對自身內(nèi)部和外部各種力量圍繞支配和社會控制展開的抵抗和爭奪。這些力量也都試圖獲取民眾的服從、參與和合法性，從而攫取制定規(guī)則的權(quán)力或者保護并加強自身的力量，這都成為影響國家能力的重要因素。

國家能力的首要影響因素是社會力量對支配和社會控制的爭奪。一般而言，社會力量代表著一種具有結(jié)社行為的機制，既包括非正式組織，如某些國家的友誼群體或“老男孩”群體;也包括正式組織，如商業(yè)組織和宗教組織;還包括因某種共同目的而組織起來的社會運動，如環(huán)境保護運動等。具體到第三世界國家，這些社會力量主要是本國的宗族、部落、種族群體以及由酋長、地主、老板、富農(nóng)、部落領(lǐng)袖等“強人”發(fā)起的各種社會組織，和跨國經(jīng)濟、社會組織。這些社會力量因為歷史的沿襲或者現(xiàn)實的資本擴張而掌握了一定的資源，它們圍繞著基本的道德標準、日常生活行為對錯，甚至公共政策的形成與實施等各類問題，與國家展開爭奪，向民眾宣傳自己的目的及對這些問題的答案，提供一種不同于國家規(guī)則的生存策略，以此尋求支配和社會控制的權(quán)力。而且，這些社會力量是分散的，各有特點和目標，因而也會沿著各自所能主導(dǎo)的問題領(lǐng)域、囊括的人口數(shù)量和地域范圍、自身經(jīng)驗的推廣性三個維度來擴展支配和社會控制C37 ioa-iia。對于國家而言，這些社會力量成功實現(xiàn)它們的目標，就意味著國家能力被削弱了。在現(xiàn)實中，像塞拉利昂一樣的許多第三世界國家，支配和社會控制的權(quán)力分散在各種社會力量中，整個國家呈現(xiàn)出一種網(wǎng)狀的“碎片化”社會控制特征，它們的國家能力比較弱小，成為弱國家的典型。與此不同，只有像以色列這樣的少數(shù)發(fā)達國家，并不存在難以消除的“碎片化”社會控制，國家擁有強大的支配和社會控制權(quán)力，成為強國家的代表。

國家能力的另一個影響因素是國家不同組成部分基于利益和壓力計算而形成的上下級之間、同僚之間以及與社會力量之間的支配和社會控制爭奪。在此，米格代爾改變了許多研究者用國家最高領(lǐng)導(dǎo)層或者國家精英的權(quán)力來代替國家能力的方式，倡導(dǎo)發(fā)展一種新的國家人類學，細致考慮國家的不同層而。他把國家從下到上主要分為四個層級:第一線分支機構(gòu)、分散于各地的下層機關(guān)、部門中心機構(gòu)和國家最高層領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)C37 iis-iza。在現(xiàn)實中，這些不同層而的官員都有著自己形形色色的歷史，并形成了不同的團隊精神、目標取向以及作為官僚或政治家的偏狹思想。在通過制定法律、規(guī)則或者實施國家政策等各種方式來代表國家實施支配和社會控制時，他們要而對上級領(lǐng)導(dǎo)、下級官員、同僚、國內(nèi)社會力量和國外社會力量等多方而的監(jiān)督、競爭和爭奪，同時還要考慮自身的利益和壓力，而他們最終的行為選擇并不一定是最有利于國家的，相反許多時候卻是最有利于他們自己的，由此帶來的結(jié)果很可能是，國家領(lǐng)導(dǎo)層或者特定國家部門所設(shè)想的原計劃或政策完全無法落到實處，而與此完全不同的另一種行為卻大行其道，從而損害國家的權(quán)威性，削弱其支配和社會控制的權(quán)力，造成國家能力低下。在第三世界國家，這類情形廣泛存在，在第一線分支機構(gòu)和各地的下層機關(guān)兩個層而體現(xiàn)為基于地方利益的“相互妥協(xié)”，在部門的中心機構(gòu)層而體現(xiàn)為基于部門利益的“行政管理的政治”，從而形成一種政策執(zhí)行者、地方官僚和強人之間相互勾結(jié)、進行權(quán)力交易的三角關(guān)系。而在國家最高領(lǐng)導(dǎo)層而，主要體現(xiàn)為基于政治利益的“生存政治”(生存大于發(fā)展)，他們陷入既需要設(shè)置特定機構(gòu)來貫徹國家權(quán)威，卻又懼怕并削弱這些機構(gòu)的兩難境地，以致“大清理，、狂人惟親、使用“卑鄙手段”等現(xiàn)象屢見不鮮。這些都進一步削弱了多數(shù)第三世界國家的國家能力，使它們的弱國家形象愈加強烈。

三、有限國家與社會治理: 國家與社會的結(jié)合點

在闡明國家能力受多種因素影響，且國家因始終而對各種力量與其爭奪支配和社會控制而并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)威性之后，米格代爾進一步明確提出，現(xiàn)實中的國家大部分都是“有限國家”。這種有限性主要在國家與社會關(guān)系中體現(xiàn)出來。

在米格代爾的論述中，以國家和社會的力量對比為依據(jù)，國家與社會關(guān)系可以分為四種類型:第一類是完全轉(zhuǎn)型(或完全統(tǒng)治)，即國家力量非常強大，國家向社會滲透，導(dǎo)致社會力量消亡或者順從，實施國家統(tǒng)治;第二類是國家吸納社會，即國家力量強于社會力量，國家占主導(dǎo)，但需要利用社會力量和符號來維持統(tǒng)治;第三類是社會吸納國家，即國家力量弱于社會力量，國家處于劣勢，主要的資源被社會力量利用，國家統(tǒng)治效率不高;第四類是完全脫離(或分散統(tǒng)治)，即國家力量非常弱小，無法從廣大的社會中獲得資源和支持，國家向社會滲透并進行統(tǒng)治的努力徹底失敗。他認為，在這四種類型中，現(xiàn)實中很少有國家接近完全轉(zhuǎn)型或完全脫離這兩種類型，而絕大多數(shù)都是國家吸納社會或社會吸納國家的變種。換言之，在現(xiàn)實世界的各個國家當中，國家和社會力量之間不斷進行著相互斗爭，嘗試通過滲透另一方而使對方的權(quán)威受損，從而吸納、利用甚至改變對方。這就使得國家拉攏有影響的社會力量或者社會力量利用國家的現(xiàn)象隨處可見，比如在第三世界國家經(jīng)�？梢钥吹筋愃片F(xiàn)象:國家試圖吸納地方強人做國家體系的公務(wù)人員，以實現(xiàn)國家權(quán)威，而這些強人卻只是利用國家機構(gòu)和資源加強自己的權(quán)力，卻忽略來自國家的指令。在這里，國家影響著社會，而社會也反過來影響了國家，國家和社會之間的力量對比和邊界是持續(xù)不斷變動的。但是，不管怎樣變動，它們中的任何一方都無法建立起絕對的權(quán)威或者霸權(quán)，最終，國家與社會的持續(xù)斗爭形成了一個“社會中的國家”，國家的有限性也就顯而易見。

在認識到國家的有限性之后，米格代爾并沒有“趨向于無條件地支持加強國家能力”，并開出“提高國家能力的藥方”，使國家全而控制民眾的認同和生活。相反，他更傾向于國家與社會力量合作，加強“國家與它們理論上應(yīng)該治理的部分之間的關(guān)系”。換言之，他更關(guān)注如何能使國家與社會更好地結(jié)合，以“減輕國家的負擔”，或者說“非政府的機制能夠提供一些安全保障”，使國家“更有效地整合與分配其稀缺資源。他進一步提出，要實現(xiàn)這些目標，就需要融匯歷史制度主義和文化主義的觀點，注重從制度建設(shè)和文化建設(shè)兩方而著手。對此，法律的產(chǎn)生、公共儀式的運用、公共領(lǐng)域的建構(gòu)和持續(xù)重建提供了三個至關(guān)重要的結(jié)合點，使得國家和社會合作開展社會治理成為可能。

首先，法律制定和法治建設(shè)是國家與社會力量合作的重要結(jié)合點。這是因為，法律是生成合法性的強大力量。對國家而言，只有成功創(chuàng)造出廣泛的價值認同或社會團結(jié)，才有可能獲得合法性和人民服從，實現(xiàn)其權(quán)威性，所以它必須依賴于法律。問題在于，國家并不能隨心所欲制定國家法律，而要而對來自現(xiàn)實社會中多套法律體系的制約，如正式的宗教法典、非正式的法規(guī)、不同人群心目中的正義觀和行為規(guī)范等社會法則。在這些社會法則中，有一些直接反對國家，另一些不被國家掌握但也不一定反對國家，還有一些則有益于國家，它們可能會對國家法律形成顛覆、改變或強化的作用。因此，國家在制定法律時必需考慮這些社會法則，尤其在社會變遷帶來新的社會法則時更要特別關(guān)注，將國家意志與社會觀念加以整合。國家只有把自己與公眾認可的正確行為和價值聯(lián)系起來，形成共享的價值，才能更好地獲得合法}h}。其次，公共儀式是國家與社會力量的另一個重要結(jié)合點。這主要在于，公共儀式是任何國家都必不可少的，從就職典禮、新聞發(fā)布會到盛大的閱兵式，都屬此列。這些儀式往往通過“對國家的忠誠和支持”來凝聚不同群體，為他們提供參與機會，使所有人表現(xiàn)出統(tǒng)一性，呈現(xiàn)出劇場政治的特點。在這種劇場政治中，國家好比制作人，它創(chuàng)造了劇場環(huán)境，創(chuàng)造了觀眾，讓公眾參與其中，將國家變得神圣化。不過，國家也無法主導(dǎo)一切，無法完全引導(dǎo)公眾的行為和思想，而是要在戲劇上演過程中回應(yīng)社會和民眾作為演員和觀眾的意志、反應(yīng)、態(tài)度，與他們達成“自發(fā)的合作”。在此，國家和社會共同塑造著公共儀式，同時又都被公共儀式塑造，它們相互合作，營造社會團結(jié)，塑造出統(tǒng)一感。最后，公共領(lǐng)域的存在為國家和社會提供了一個緩沖空間，它的建構(gòu)和持續(xù)重建也為雙方提供了平等決策和協(xié)調(diào)合作的舞臺。尤其在當代，公共領(lǐng)域表現(xiàn)出三個典型特點:參與規(guī)則不斷重新協(xié)商;新群體更活躍地加入;哪些人或團體屬于公共領(lǐng)域的爭論不斷。圍繞著這些新特點，形成了許多論爭和爭奪，這促使許多國家不斷改變自身并與可以作為盟友的社會力量進行協(xié)商，尋求使公共領(lǐng)域激發(fā)出新活力的方法。國家與社會力量在公共領(lǐng)域建構(gòu)和重建中合作，形成公共文明，也進一步強化了國家。

米格代爾特別指出，國家與社會力量在以上多領(lǐng)域的合作將會產(chǎn)生一種奇特的效果，它們共同創(chuàng)造出一種共享價值，使國家的存在像河流一樣被民眾自然化，國家的消失或解體變得不可想象。這種共享價值意味著對國家的觀念認可，它能夠有力地抵御分裂的力量，即使國家無效率時仍會如此。這也是“有限國家”尤其那些弱國家能夠不分裂卻保持相對穩(wěn)定的重要原因

四、“社會中的國家”研究對中國的啟示

米格代爾的“社會中的國家”研究以第三世界為關(guān)注對象，卻并不局限于此，而是以此為基礎(chǔ)發(fā)展出更符合大多數(shù)現(xiàn)代國家實際情況，也更具分析力和解釋力的理論概念和學術(shù)觀點。從本文特別關(guān)注的治理維度來看，它在理論和實踐兩方而也為中國提供了有益的啟示。 “社會中的國家”研究的理論啟示主要有兩點。第一，國家和社會并不是二元分立的，而是處于互動中，它們完全可以開展合作，作為共同主體參與國家治理和社會治理，學術(shù)研究應(yīng)當對此進行深入的理論探討。正如米格代爾所批評的那樣，許多研究者在論及國家和社會時，往往過于強調(diào)其中一方的力量，把它們視同水火，形成了諸如“國家中心論”或“社會中心論”的理論觀點。這樣雖然有利于理論建構(gòu)，卻無法把握真實的現(xiàn)實“社會中的國家”這樣的概念則把握住了二者之間的關(guān)聯(lián)，注意到它們之間的爭奪并不一定是此消彼長的，也可能是相互促進和相互改變的，這就為二者合作提供了理論基礎(chǔ)。而從參與主體上講，治理本身就意味著多元權(quán)威主體[i7 z，國家與社會合作，作為共同主體進行治理當然也是可行的。因此，對于中國學者而言，進一步的研究就應(yīng)當注重從理論上探索如何加強國家與社會合作，開展對治理的路徑、方式和手段的研究。第二，作為學術(shù)概念的“國家”和“社會”在現(xiàn)實生活中都不是一個統(tǒng)一的行動單位，它們的內(nèi)部存在著分化，有著不同的組成部分，而且每個部分都有各自的利益，學術(shù)研究在探討治理問題時不能簡單地不加分辨地使用，而應(yīng)當注重對其中涉及的不同層級和利益主體加以區(qū)分，建構(gòu)更具分析力的概念和理論。這里需要特別注意的是，米格代爾明確指出國家四個不同層級官員對各自利益的計算，深刻影響了國家能力，而在中國代表國家的主要是自上而下的官僚體制，它有著漫長的歷史，形成了“在多重力量作用下，在多重關(guān)系的制約互動中形成、演化并發(fā)揮作用”的特殊性，在當前更突出表現(xiàn)為“扮演了經(jīng)濟發(fā)展實體和壟斷強制權(quán)力的雙重角色”因，他們的內(nèi)部分化、權(quán)力分布和利益訴求也就更加多樣化，在國家政策制定與執(zhí)行的過程中表現(xiàn)出來的特點、發(fā)揮的作用也更復(fù)雜，尤其應(yīng)當進行深入的剖析與理論探討。

在實踐層而‘牡會中的國家”研究也提供了多方而的啟示。首先，它從觀念和實踐兩個角度對“國家”進行概念界定，并探討國家能力影響因素有著重要警示意義。它提醒中國的執(zhí)政者，對于國家與社會治理，治理體系和治理能力兩個方而的建設(shè)是同等重要的，因為治理體系更多是指建立起治理的理念和制度體系，而治理能力是指貫徹落實這種理念和制度的執(zhí)行力，它們構(gòu)成同一政治過程中相輔相成的兩個方面。如果只有好的理念和制度而沒有能力將其有效實施的話，也是難以獲得成功的。因此，二者必須同步進行，而不能偏廢其一。另外，其中有關(guān)國家與社會結(jié)合點的論述為中國開展具體的治理實踐提供了一些具體方向，這至少包含以下幾個方而的內(nèi)容:第一，充分發(fā)揮法律在構(gòu)建國家合法性方而的積極作用，國家法律的制定不僅要貫徹國家意志，也要尊重來自社會和公眾共同認可的社會法則，有效地推進法治建設(shè)，更好實現(xiàn)治理效果;第二，重視以公共儀式為代表的文化因素對建立國家認同感的良好效果，在文化建設(shè)過程中架起溝通國家與社會、公眾的橋梁，使社會各方和普通公眾能夠有效地參與其中，實現(xiàn)“國家與社會或者說政府與公眾之間的良好合作”的“善治”;第三，注重公共領(lǐng)域或公共空間的培育與成長，為國家與社會、政府與公眾提供平等協(xié)商和相互合作的互動空間，以此促進社會建設(shè)，增強社會發(fā)展的活力，提高社會治理水平。令人欣喜的是，當前中國的治理實踐在這些方而己經(jīng)開展了積極探索。比如，黨的十八屆三中全會以來對“依法治理”和“綜合治理”的強調(diào)就意味著綜合運用國家法律和其他手段(如道德)開展治理回，探索依法治國和以德治國相結(jié)合，發(fā)揮法律和道德在國家和社會治理中的作用;國家在制定法律、推進法治建設(shè)的過程也表現(xiàn)出對來自社會的傳統(tǒng)文化和觀念的尊重[D n7，并探索建立健全立法機關(guān)和社會公眾溝通的機制;加快推進行政體制改革和事業(yè)單位改革[]’〕，培育社會組織圈，由政府向社會組織購買公共服務(wù)回，這在促進社會空間成長、推動公眾參與等方而發(fā)揮了積極作用。當然，目前這些探索還處于剛剛起步階段，有待進一步的豐富和完善。但不管怎樣，“社會中的國家”研究都啟示我們，國家與社會之間的互動與合作，能夠相互促進，激發(fā)活力，形成共享價值，有利于實現(xiàn)良好的社會治理。